کاداستر؛ طرحی برای ساماندهی به دعاوی حقوقی
شهروندان- امیریوسف وحدانی*:
چند روز دیگر همزمان با پایان تعطیلات سه هفته‌ای مجلس شورای اسلامی «طرح کاداستر» که از اولویت‌های مجلس است، بار دیگر در دستور کار نمایندگان قرار می‌گیرد. طرح کاداستر یکی از مهم‌ترین اقدام‌هایی بود که سازمان ثبت اسناد و املاک کشور برای ساماندهی به وضعیت زمین‌های کشور و ثبت مشخصاتی از جمله نقشه‌برداری، حقوق مالکیت کاربری و غیره انجام داد.
این طرح بعد از تصویب در مجلس شورای اسلامی به شورای نگهبان فرستاده شد، اما به یکی دو ماده آن ایراداتی گرفته شد که برای اصلاح
دوباره به کمیسیون حقوقی و قضایی مجلس بازگردانده شد. با پایان تعطیلات نمایندگان مجلس شورای اسلامی، طرح کاداستر به عنوان یکی از نخستین طرح‌ها در دستور کار مجلس قرار خواهد گرفت تا بعد از اصلاح به شورای نگهبان فرستاده شود.
به عقیده کارشناسان، اجرای این طرح میزان تخلفات را در زمینه ثبت به حداقل می‌رساند.
نبود بانک‌های اطلاعاتی جامع از مهم‌ترین کمبودهای فرایند سیاستگذاری عمومی در کشور ایران است، چرا که این خلأ مانع از تشخیص دقیق انتخاب راهکار یا اجرای آن می‌شود و از این رهگذر موجب پیدایش کمبودهای بزرگ‌تر در سیاستگذاری و برنامه‌ریزی بخش‌های مختلف از جمله بخش عمومی، مدیریت، منابع آب، بهره‌وری کشاورزی، معادن و اراضی می‌شود.
نتیجه آن نیز، وارد آمدن خسارت‌های انبوه به سرمایه‌های ملی و از دست رفتن بخش زیادی از بودجه‌های عمومی و ایجاد فساد و زمین خواری است. علاوه بر آن نیز باعث صرف هزینه گزاف برای نهادهای مقابله‌کننده با آنان بویژه دادگستری و به طور خلاصه تأخیر در اجرای دادگری اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی می‌گردد.
به همین خاطر اجرای طرح کاداستر موجب توسعه پایدار و بهبود سطح زندگی و ساختارهای مالی با اعمال مدیریت مؤثر بر درآمدهای مالیاتی می‌شود به گونه‌ای که مجامع بین‌المللی از قبیل سازمان ملل متحد و بانک جهانی آن را در فهرست مزایای کلی و استراتژیک قرار داده‌اند. اجرای طرح «کاداستر» باعث حل و فصل حدود ۳۰ درصد از دعاوی مطروحه در محاکم قضایی که ناشی از اختلافات تهدید حدود، اعتراضات ثبتی، صدور اسناد معارض و… است، شده و امنیت حقوقی و قضایی شهروندان را که یکی از زمینه‌های آن شفافیت است به همراه خواهد داشت.
ضمن آنکه کاداستر یکی از ضروریات توسعه پایدار مدیریت شهری و روستایی و تضمین امنیت و سرمایه‌گذاری بوده و از این منظر پرداختن به ابعاد موضوع کاداستر بویژه آنکه «طرح جامع کاداستر کشور» در مجلس شورای اسلامی در حال بررسی است، ضرورت دارد.
از واژه شناسی تا مفهوم شناسی کاداستر
به طور کلی زمان دقیق پدید آمدن مفهوم کاداستر مشخص نیست، اما آنچه در سوابق تاریخی موجود است، از قرن‌ها پیش برای پاسداری از محیط و محدوده‌ای که انسان‌ها با رعایت مقررات و محدودیت‌هایی در آن، زندگی یا کار می‌کردند، روش‌ها و شگردهایی وجود داشته و بشر هرگز در مورد این موضوع بی‌تفاوت نبوده است.
این در حالی است که مسأله اداره زمین و مالکیت از دو هزار سال پیش از میلاد توسط «بابلی‌ها» و «مصری‌ها» مطرح شده که می‌توان آن را نخستین گام برای ایجاد «کاداستر» دانست.
کاداستر Cadster با سه حرف آخر سکون، از کلمه یونانی katastichon به معنی دفتر یادداشت است که با گذشت زمان در زبان لاتین به pitasrum تبدیل شده است. کاداستر نظام و سیستمی بوده که یونانی‌ها و رومی‌ها برای تعیین محدوده زمین استان‌ها و میزان اخذ مالیات به کار می‌بردند. تا اینکه در قرن هجدهم میلادی در کشورهای صنعتی همپای تحولات اقتصادی و اجتماعی، نحوه استفاده از زمین (کاربری) و تعیین مشخصات آن مورد توجه قرار گرفت و به تدریج روش‌ها و تکنیک‌های دقیق تری برای ثبت مشخصات زمین و مالکیت آن به کار گرفته شد، که تحت عنوان «کاداستر» معروف شد. در واقع کاداستر تأیید جغرافیایی نظام ثبت مالکیت زمین است.
براساس تعریف فدراسیون بین‌المللی نقشه‌برداری (FIG) کاداستر عبارت است از: «فهرست مرتب شده‌ای از اطلاعات مربوط به قطعات زمین (در داخل مرز جغرافیایی یک کشور) که شامل نقشه‌برداری و افزودن سایر مشخصه‌های زمین نظیر حقوق مالکیت، کاربری، اندازه و ارزش، به نقشه مقیاس بزرگ بوده و به‌طور رسمی به ثبت می‌رسد. نخستین گام ایجاد کاداستر، تهیه نقشه‌هایی با مقیاس مناسب از املاک مورد نظر است و در گام بعدی، پس از جمع‌آوری اطلاعات مرتبط با املاک، این اطلاعات باید روی نقشه‌های تهیه شده تطبیق داده شده و در نهایت مجموعه این اطلاعات به ثبت برسند.»
سازمان ملل متحد نیز تعریف واحدی از «کاداستر» ارائه نموده است، بر این مبنا: «یک قطعه زمین کاداستر، قطعه‌ای از زمین است که موقعیت و حدود آن روی نقشه مشخص شده و اطلاعات حقوقی نظیر آن معین باشد.»کاداستر یا همان سیستم اطلاعات ملکی (LIS) نوع خاصی از سیستم‌های اطلاعاتی جغرافیایی(GIS) و شامل اطلاعات مربوط به مالکیت زمین‌ها است که در آن، نقشه شامل لایه عرصه املاک بوده و اطلاعات غیرگرافیکی آن همان اطلاعات حقوقی املاک است. طبق تعریف فدراسیون بین‌المللی نقشه‌برداری (FIG) نیز ابزاری برای تصمیم گیری‌های قانونی، مدیریتی، اقتصادی و اجتماعی بوده و عنصر اصلی آن در برنامه‌ریزی و توسعه است. این سیستم از یک سو شامل یک بایگانی اطلاعات است که حاوی اطلاعات توضیحی و فضایی زمین مرجع بوده و از سوی دیگر شامل روال‌ها و تکنیک‌های جمع‌آوری بهنگام سازی، پردازش و توزیع داده‌ها است.
اما بنا به تعریف مجمع علوم و ریاضیات و فیزیک – وابسته به شورای تحقیقات ملی امریکا – «کاداستر» را می‌توان «به عنوان اطلاعات مرتبط با منافعی که از زمین حاصل می‌شود تعریف کرد» که در این حالت ماهیت، شدت و دامنه آن منافع مد نظر است. به‌طور خلاصه می‌توان گفت: «کاداستر یک روش مدرن ثبت مالکیت منطبق بر فضای الکترونیک است که به‌طور خلاصه عملیات آن شامل ثبت جزیی‌ترین تا کلی‌ترین اطلاعات گوناگون درباره زمین و تهیه نقشه با استفاده از تصاویر ماهواره‌ای، عکسبرداری هوایی، تبدیل رقومی عکس‌ها و عملیات زمینی نقشه‌برداری و ویرایش و تکمیل نقشه‌های زمینی و تطبیق نقشه‌ها با مالکیت‌های روی زمین، با اضافه کردن اطلاعات ثبتی و توصیفی به منظور تعیین و تثبیت مالکیت‌ها در یک سیستم واحد یکپارچه با مختصات دقیق در سراسر کشور است.»
انواع کاداستر
از آنجا که کاداستر به سیستمی اطلاق می‌گردد که هدف آن تعیین محدوده‌های تعریف شده به همراه اطلاعات توصیفی محدوده‌ها است، با توجه به وجود انواع محدوده‌ها مانند محدوده قطعات زمین، محدوده جغرافیایی، محدوده طبیعی و محدوده سیاسی و… به دو دسته فنی و موضوعی تقسیم می‌شود. در کاداستر فنی، در صورتی که مجموعه اطلاعات کاداستر در رایانه ضبط و گوش‌های املاک به صورت نقاط دارای مختصات نمایانده شود، کاداستر رقومی است. در صورتی که اطلاعات کاداستر به صورت نقشه‌های خطی دارای اطلاعات توصیفی ثبتی تهیه شود، کاداستر خطی است. کاداستر موضوعی نیز به دو دسته کلی تقسیم می‌گردد. دسته نخست، کاداستر ملکی (حقوقی) است که شامل کاداستر شهری و زراعی و دسته دوم کاداستر عمومی که (شامل کاداستر مالی، آبی، سیاسی، جغرافیایی و کاداستر جامع) است.
مزایای کاداستر
نخستین هدف «کاداستر» در بسیاری از کشورهای اروپایی دریافت مالیات بوده است، اما در زمان کنونی هدف نهایی فقط گردآوری مالیات، ثبت حقوقی و موضعگیری جهانی در قبال مدیریت زمین و دارایی‌های مربوطه، مشخص‌کننده لزوم وجود و به کار‌گیری کاداستر است. به گونه‌ای که مجامع بین‌المللی از قبیل سازمان ملل و بانک جهانی آن را در فهرست اهم فعالیت‌ها و راهکارهای خود قرار داده است. این مجامع در بیان چنین رویکردی به برخی از امتیازهای کلی و استراتژیک از قبیل بهبود سطح زندگی (برنامه‌ریزی جهت ایجاد دادگری اجتماعی و کاهش فقر) حرکت به سمت توسعه پایدار با ایجاد بستری مناسب برای مدیریت مؤثر زمین و منابع مربوطه بخصوص منابع طبیعی و همچنین ارتقا و بهبود ساختارهای مالی با اعمال مدیریت مؤثر درآمدهای مالیاتی اشاره می‌کنند.
اهمیت این طرح تا جایی است که محوریت مباحث در برنامه‌ریزی شهری ارائه شده در قالب برنامه توسعه سازمان ملل متحد، مرکز اسکان سازمان ملل و بانک جهانی نیز حول محور کاداستر دور می‌زند. در کل می‌توان گفت «کاداستر» به عنوان بستری مناسب برای توسعه یافتگی، عامل جلوگیری از فساد و انجام مشارکت در زمینه مدیریت زمین و دارایی‌های زمین در سطح جهانی است. هدف کاداستر هم باید تضمین آن باشد که قطعات در رابطه جغرافیایی صحیح با هم نشان داده شوند و مرزهایشان به‌طور صحیح و به گونه‌ای که مؤثر در رسیدن به اهداف ثبت مالکیت زمین باشد، تعیین شوند. از بارزترین مزایای طرح کاداستر می‌توان به تثبیت مالکیت اراضی و
ساختمان ها، ایجاد اعتماد در نقل و انتقالات املاک، مدیریت و استفاده بهینه از زمین و کاهش مناقشات مربوط به زمین و در پی آن کاهش حجم دعاوی ملکی و کوچک‌سازی بدنه دولتی ادارات ثبت، پس از اجرای کاداستر اشاره کرد. همچنین اجرای وظایف سازمانی در قالب بخش خصوصی نظیر دفاتر اسناد رسمی، مدیریت و نظارت بر بازار زمین و نقل و انتقالات، استفاده از مدارک و اطلاعات کاداستر در ارائه نقشه با مقیاس بزرگ و سایر اطلاعات مکانی در سند مالکیت، پاسخگویی الکترونیکی به مراجع قضایی، دفاتر اسناد رسمی، ضبط و ثبت خلاصه معاملات به صورت الکترونیک توسط دفاتر اسناد رسمی، بازداشت و رفع بازداشت املاک به صورت الکترونیکی، صدور تمام اسناد مالکیت اعم از دولتی، مفروزی، مشاعی، المثنی، تجمیعی، تفکیکی، اراضی ملی، روستایی و غیره، تفکیک و افراز، تجمیع به صورت الکترونیکی، ارتباط الکترونیکی با مراجعی مانند ثبت احوال، شهرداری‌ها، بنیاد مسکن، سازمان راه و شهرسازی، مراجع قضایی، ارزیابی املاک به صورت خودکار و مکانیزه، بدون مراجعه به محل وقوع ملک، جلوگیری از بروز اشتباهات و پیشگیری از تعارض‌های ملکی و صدور اسناد مالکیت معارض، دستیابی سریع به اطلاعات، تسریع در عملیات ثبتی و نقل و انتقلات، جلوگیری از اعمال سلیقه در انجام کار، جلوگیری از جعل اسناد مالکیت و کاهش ریسک معاملات املاک، جلوگیری از جعل اوراق مضبوط در پرونده‌های ثبتی، تسریع در انجام کار مراجعان و کم کردن سفرهای درون شهری و برون شهری مراجعین به ادارات ثبت و کاهش هزینه حمل و نقل مصرف سوخت و انرژی در سطح کلان و نیز کاهش ترافیک، کاهش هزینه‌ها و کاهش زمان انجام درخواست، از دیگر مزایای این
طرح است. سرعت و سهولت دسترسی به اطلاعات ملک، مستندسازی اطلاعات اراضی، استناد قانونی و دقیق در محاکم جهت نیل به اجرای دادگری، افزایش امنیت حقوقی مالکان و آسان‌سازی معاملات ارضی از جمله مزایای این طرح در رابطه با شهروندان است.
از بین بردن زمینه‌های تصرف اراضی دولتی و ملی، ایجاد توسعه پایدار و امنیت ملی و زمینه‌سازی تأسیس نظام کارآمد برای وصول مالیات اراضی و املاک و همچنین جلوگیری از بورس بازی زمین در مناطق شهری نیز از جمله مزایای این طرح در رابطه با دولت است.
از جمله اهداف کیفی «کاداستر» می‌توان به بهره‌وری بهینه از نظام اطلاعات کاداستری در ارائه خدمات و اطلاعات کاداستری در سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به سایر دستگاه‌های اجرایی و همچنین توسعه علم و فناوری کاداستر، بومی کردن و کاربردی کردن آن در سازمان ثبت اسناد و املاک و ایجاد گردش کار روان در ایجاد نظامی قابل اطمینان برای صدور سند مالکیت، ایجاد اطمینان در انجام معاملات مربوط به املاک و تثبیت مالکیت، کاهش فراوان دعاوی ملکی در دادگاه‌ها و کاهش فساد اداری مربوط به بخش املاک در کشور، کمک به استقرار سیستم مالیاتی عادلانه در کشور افزایش کارایی طرح‌های عمرانی در کشور اشاره نمود.
اجزای کاداستر
اجزای نظام کاداستر را می‌توان از چندین نقطه نظر مورد بررسی قرار داد که در نتیجه از نظر نوع داده موجود در یک فرایند کاداستری شامل موارد زیر می‌گردد:
نخست اینکه داده‌های هندسی که مشتمل بر نقشه‌برداری و تصویری به روز و صحیح از همه قطعات زمینی بوده و با توجه به نوع کاداستر با یکی یا ترکیبی از روش‌های زیر قابل حصول است:
الف) نقشه‌برداری زمینی
ب) نقشه‌برداری هوایی یا فتوگرامتری
ج) تصاویر ماهواره‌ای یا نقشه‌برداری فضایی
د) استفاده ازنقشه‌های موجود
دوم اینکه داده‌های توصیفی شامل محتویات پرونده‌های ثبتی و اطلاعات عمومی راجع به املاک که از منابع مختلفی قابل جمع‌آوری است. این منابع می‌تواند شامل موارد
ذیل باشد:
۱) دفاتر ثبتی مانند پرونده‌های ثبتی، دفاتر املاک، دفتر مضروعات و…
۲) مراکز آمار و اطلاع رسانی
۳) مراجعه به محل و تکمیل پرسشنامه مشخصات ملک در سر زمین
۴) آژانس‌های مسکن و بنگاه‌های املاک
۵) دستگاه‌ها و سازمان‌های دولتی و خصوصی و خدماتی
۶) دستگاه‌ها و سازمان‌های دولتی و خصوصی و خدماتی
علاوه بر دو مورد فوق از نقطه نظر اجرایی نظام کاداستر، کاداستر مشتمل بر موارد زیر نیز است:
الف) رایانه به‌عنوان جزء لاینفک هرنوع سیستم اطلاعاتی است.
ب) پرسنل متخصص و آموزش دیده که نسبت به فرایند اجرایی کاداستر توجیه شده باشند.
ج) کاربران و استفاده‌کنندگان از نظام کاداستر و نیاز و انتظارات آن‌ها از سیستم
مراحل اجرایی کاداستر در ایران
الف) تهیه نقشه وضع موجود املاک از طریق نقشه‌برداری زمینی یا فتوگرامتری
ب) پلاک‌گذاری ثبتی روی قطعات دارای سند مالکیت روی نقشه‌های وضع موجود املاک مورد اشاره
ج) استخراج اطلاعات جامع املاک از دفاتر املاک و ورود آن‌ها به رایانه و نیز اسکن صفحات دفاتر املاک و ایجاد بانک اطلاعات املاک
د) ادغام اطلاعات هندسی و توصیفی املاک و در نتیجه تهیه نقشه کاداستر
ه) ورود شیت نقشه‌های کاداستر به عنوان شیت مبنا در یک بانک اطلاعاتی یکپارچه
و) پیاده‌سازی سیستم کاداستر در واحد‌های ثبتی جهت استفاده و به روز‌رسانی اطلاعات
پر واضح است در صورت اجرای کامل کاداستر، در کلیه نقاط کشور، می‌تواند پاسخگوی سؤالات کلیدی زیر باشد:
۱) یک شخص، در کجا، چه مقدار اموال غیر منقول(قطعه زمین، مستغلات و آپارتمان) با چه کاربری دارا است.
۲) مراجع ذی صلاح قانونی مانند مراجع قضایی، مالیاتی، بانک‌ها و… برای استیفای حقوق دولتی یا شخصی از جمله محکوم له، با دادن مشخصات محکوم علیه (بدهکار) و جست‌و‌جوی آن با سرعت و دقت، کلیه اطلاعات اموال بدهکار (مدیون) در اختیار آن مراجع قرار می‌گیرد.
۳) دستگاه‌های متولی مربوطه می‌توانند با استفاده از مقدار دارایی‌های افراد، تعریفی استاندارد از فقر را در کشور ارائه نمایند.
۴) هنگام مراجعه افراد به دادگاه‌ها و اعلام اعسار در پرداخت هزینه دادرسی یا محکوم به، با استفاده از اطلاعات املاک می‌توان مقدار دارایی افراد را استخراج نموده و تصمیم مقتضی برای رد ادعای اعسار یا معاف نمودن وی از پرداخت هزینه دادرسی و اعسار از پرداخت محکوم به، اتخاذ و در نهایت از تضییع حقوق دولتی خودداری نمود.
۵) ارائه خدمات و در اختیار گذاشتن دقیق‌ترین نقشه‌های رقومی از عرصه املاک با دقت متوسط پنج سانتیمتر به ارگان‌ها و مراجع دولتی از قبیل شهرداری‌ها، سازمان‌های راه و شهرسازی و ادارات و شرکت‌های دولتی و جلوگیری از موازی‌کاری و هزینه کردن میلیارد‌ها ریال از بیت‌المال برای تهیه نقشه.
نتیجه‌گیری و پیشنهاد
تصویب و اجرای طرح کاداستر در مجلس شورای اسلامی، ضمن توسعه پایدار و بهبود سطح زندگی و اعمال مدیریت مؤثر بر درآمدهای مالیاتی به گونه‌ای که مجامع بین‌المللی و بانک جهانی آن را در فهرست مزایای استراتژیک قرار داده‌اند، باعث حل و فصل حدود ۳۰ درصد از دعاوی مطروحه در محاکم قضایی که ناشی از اختلافات تحدید حدود، اعتراضات ثبتی، تعارض و تداخل پلاک‌های ثبتی، صدور اسناد معارض، ابطال اسناد مالکیت، تصرف عدوانی، جعل و… است، شده و امنیت حقوقی و قضایی شهروندان را که یکی از زمینه‌های آن شفافیت است، به همراه خواهد داشت. به اضافه اینکه نزاع‌های قومی و روستایی در استفاده از منابع آب و زمین، اراضی ملی و منابع طبیعی، زمین‌خواری‌های سازمان یافته اشخاص حقیقی و حقوقی در اثر سوءاستفاده از قدرت و… را بشدت کاهش داده و در آینده نیز از طرح و ورود ۳۰ درصد از دعاوی ناشی از، یا مرتبط با املاک، به دادگستری جلوگیرید به عمل خواهد آورد.
*حقوقدان و وکیل دادگستری
ایران
