تفاهمنامه یا قرارداد
شهروندان – کامبیز نوروزی*:
تهران کلانشهری است که اداره آن نیازمند بودجه‌ای هنگفت و کارهایی عظیم است که باید در چارچوب یک نظام حقوقی و مدیریتی متناسب با قوانین و مقررات جاری و نظام حقوق شهری زندگی و فضای شهری را در کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت، برنامه‌ریزی و اداره کند.
این نیز واقعیتی است که شرایط مالی شهرداری تهران و منابع مالی‌ای که شهرداری می‌تواند براساس قوانین جاری تامین کند، تکافوی نیازهای مالی شهرداری برای اداره روزمره تهران و مهم‌تر از آن، برنامه‌های توسعه‌ای و بهسازی شهری را نمی‌کند. این مشکلی است که نزدیک ربع قرن گریبان تهران را گرفته و نه دولت برای آن چاره‌ای اندیشیده و نه شهرداران ادوار مختلف.
با این حال ضرورت‌های مستمر مدیریت شهری برای یافتن منابع مالی مورد نیاز طرح‌های شهری، در کنار تفکر کوتاه‌مدت مدیریتی، موجباتی شدند تا مدیریت شهری به شیوه‌های خارج از قانون و گاه غیراصولی برای تامین منابع روی آورد. اولین و یکی از مهم‌ترین این روش‌ها، شیوه موسوم به «تراکم فروشی» بوده است که به بهای از بین رفتن مبانی برنامه‌ریزی شهری و طرح‌های تفصیلی، از طریق درآمدهای حاصل از آن بخشی از نیازهای مالی شهرداری تامین شد.
در کنار این شیوه، شهرداری تهران برای کسب درآمد و تامین منابع مالی شیوه‌های دیگری نیز در طول این سال‌های طولانی ابداع کرد که برخی از آنها فاقد توجیه حقوقی یا مغایر با معیارهای قانونی‌اند یا حداقل اینکه در ساختار حقوقی نهاد عمومی شهرداری موقعیت مشخصی نمی‌توان برای آنها یافت. از جمله علایق مدیریتی شهرداری برای جبران کمبود منابع، خصوصا در سال‌های اخیر جلب مشارکت آن دسته از سازمان‌های عمومی است که توانایی مالی و اجرایی مناسب برای کاهش مشکلات مالی شهرداری را دارند.
این نگاه، فی نفسه قابل اشکال نیست، اما مهم آن است که در این قبیل موارد نیز لاجرم باید قوانین و مقررات حاکم بر معاملات و به‌طور کلی رفتارهای مالی و حقوقی شهرداری و نیز قوانین عمومی کشوری رعایت شود. بنا بر گزارش‌هایی که رسانه‌های عمومی کشور منتشر کرده‌اند، شهرداری تهران، طی موافقتنامه‌ای اجرای پروژه‌های عمرانی شهر تهران تا سقف ۲۰۰هزارمیلیاردریال را به بنیاد تعاون سپاه واگذار کرده است.
گفته می‌شود جزییاتی از قبیل زمان پرداخت نیمی از کل مبلغ، شیوه‌های تهاتر غیرنقدی، روابط با بانک عامل و به‌طور کلی تعهدات طرفین نسبت به یکدیگر در این موافقتنامه ذکر شده است. حال پرسش اساسی این است که این سند از نظر ماهیت حقوقی چه عنوانی دارد؟ و بر اساس پاسخ به این سوال، پرسش بعدی مطرح می‌شود که این سند تحت کدام مقررات معاملاتی و نظارتی می‌تواند باشد.
برخی گفته‌اند این سند یک تفاهمنامه است. اگر این نظر درست باشد، به این معناست که فعلا در این مرحله هنوز تعهدی ایجاد نشده و شهرداری می‌تواند کلا از اجرای آن خودداری کند وبه‌طور خلاصه اثر حقوقی الزام‌آوری بر این سند مترتب نیست.
با این تحلیل در واقع یک مدیر اجرایی برای پیشبرد کارها، مذاکرات مقدماتی را به انجام رسانده است تا در مرحله بعد با گزارش به شورای شهر و اخذ مجوزهای قانونی و رعایت آیین‌نامه معاملات شهرداری شرایط قانونی برای تنظیم و عقد قرارداد فراهم شود. اما این تفسیر نیز وجود دارد که محتوای این سند و عنوان آن، بسیار فراتر از یک تفاهمنامه است و باید آن را یک قرارداد دانست که درآن مدت و موضوع و مبلغ قرارداد و نحوه پرداخت و اصول پایه مشخص شده است.
درواقع باید به‌عنوان یک «قرار مادر» یا «قرارداد اصلی» به آن نگاه کرد که بر اساس آن سایر قراردادها تعریف و به پیمانکاران واگذار می‌شوند. اگر این تحلیل از این سند درست باشد، از نظر حقوقی این پرسش مطرح است که آیا تشریفات قانونی برای عقد چنین قراردادی از قبیل آیین‌نامه معاملات شهرداری و تصویب شورای شهر رعایت شده است آیا شهرداری، راسا مجاز به تصمیم‌گیری در مورد چنین قراردادی بوده است یا خیر؟ این سوال به ویژه زمانی اهمیت بیشتری می‌یابد که به موضوع قرارداد و مبلغ آن توجه شود. مبانی محاسباتی مبلغ و موضوع قرارداد چه بوده است.
آنچه شهرداری به شکل غیرنقد قرار است پرداخت کند چه می‌تواند باشد؟ کدام طرح‌ها قرار است در چارچوب این قرارداد اجرا شوند و هریک چه مبلغ و خصوصیات فنی دارند و اصولا برای این قرارداد با چنین وسعت بی‌سابقه‌ای چقدر مطالعات توجیهی فنی و شهرسازی و اقتصادی و مالی و حقوقی انجام شده است؟ روشن است که در این فرض باید گفت شهرداری نمی‌تواند بدون رعایت تشریفات معاملات و مصوبه شورای شهر تهران چنین قرارداد کلان و بی‌سابقه‌ای را منعقد کند و استدلال کمبود بودجه، تحت هیچ شرایطی مجوز عدم رعایت قانون نمی‌تواند باشد.
حال شورای شهر تهران است که باید با بررسی دقیق و اطلاع‌رسانی کامل نسبت به این موضوع گره از افکار عمومی بگشاید و به پرسش‌های متعددی که ایجاد شده پاسخ دهد. باید منتظر شورای شهر تهران بمانیم که در این کار به وظایف قانونی خود عمل خواهد کرد یا نه.
*حقوقدان
شرق
