نا برازندگی هدفمندی یارانه‌ها
شهروندان – فیروزه خلعتبری:
بخشی از منطق ناخوشایندی یارانه انرژی، در تفسیر صندوق بین المللی پول، به این موضوع اختصاص دارد که بخش انرژی اولویت دارترین بخش دریافت یارانه نیست و بخش ها و گروه های آسیب پذیر اولویت دار دیگری در جامعه وجود دارند که باید به آنها عنایت شود.
قانون هدفمند کردن یارانه ها که اجرایی شدن آن در تاریخ ۲۳/۱۰/۱۳۸۸ با تصویب شورای نگهبان قطعیت یافت، با این فرض ضمنی نوشته شده است که تعریف مشخصی از یارانه وجود دارد که بر اساس آن انتقال هایی ناکارآمد در جامعه انجام می شود. در صورتی که دولت با شکل گفته شده در قانون این یارانه های غیرمشهود را به منابع مشهود مبدل و به مصارف ذکر شده برساند، کارایی اقتصاد افزایش خواهد یافت. بنابراین قانون هدفمند کردن یارانه ها تصویری را ایجاد می کند حاصل آن گران کردن قیمت برخی اقلام کلیدی اثرگذار بر توسعه اقتصادی و تخصیص منابع حاصل از آن به گروه های خاص است. در شکل مدون شده، قانون مبانی اصلی مربوط به بخش انرژی را که زمینه مطلوب برای دستیابی به توسعه پایدار و سلامت اقتصادی را فراهم می سازد، نادیده گرفته است. این نارسایی سبب شده است که منافع احتمالی برخاسته از اجرای قانون، به حدی محدود شود که تلاش گسترده برای رسیدن به خواسته های قانون را از اولویت بیندازد. در جریان انجام اصلاحات مورد نظر قانون، انواع یارانه ها و مداخله ها هم بر وضعیت موجود افزوده شده است که این موارد نیز در نفس خود دامنه گسترده یی از اختلالات را به وجود آورده است.برای روشن شدن دلایل ضرورت بازنگری در منطق قانون هدفمند کردن یارانه ها، بحث حاضر منطق سنتی را در کنار منطق نگرش جدید قرار می دهد و نشان می دهد که چگونه قانون هدفمند کردن یارانه ها منطق نگرش جدید را به کلی نادیده گرفته است و در هر صورت منطق سنتی را هم در چارچوبی درست متبلور نساخته است. در نتیجه بحث می توان دید که بازنگری در منطق قانون هدفمند کردن یارانه ها و در نتیجه آن تغییر در سیاست های تخصیص منابع مالی در اقتصاد کشور، به نفع توسعه ملی و ضروری است.
منطق قانون هدفمند کردن یارانه ها
در قانون هدفمند کردن یارانه ها، استدلالی غیررسمی در مورد منطق تدوین قانون هدفمند کردن یارانه ها وجود دارد. استدلال این بوده است که مبالغ گزاف یارانه پرداختی به بخش انرژی سبب شده است که از یک سو ضوابط عدالت دست کم گرفته شود و از سوی دیگر اقتصاد در مسیری نابهینه حرکت کند. در قانون هدفمند کردن یارانه ها، ماهیت این یارانه ها مشخص نمی شود ولی برای برخی از انواع انرژی قیمتی مفروض معین می شود هرچند که تایید ارتباط بین قیمت حامل های انرژی در کشور با آن قیمت های مفروض، در چارچوبی منطقی، ناممکن دیده می شود.
عمده ترین مورد استفاده از قیمت های مفروض، قیمت حامل های انرژی است که بر اساس قانون تا پایان برنامه پنجم توسعه اقتصادی قیمت داخلی این حامل ها باید دست کم معادل ۹۰ درصد قیمت فوب آنها در خلیج فارس باشد. این منطق قیمت گذاری که در آن کف قیمت مشخص می شود و در هر صورت بازاری هم برای تعیین رابطه عرضه و تقاضا و ایجاد رقابت به وجود نمی آورد، می تواند به صورت یک روند مداوم افزایش قیمت داخلی انواع حامل های انرژی تداوم یابد. این روند افزایش قیمت به ویژه زمانی بیشتر مشهود می شود که تغییرات ارزش پولی ملی هم با عنایت به نیاز دولت، انجام شود.
در منطق قانون هدفمند کردن یارانه ها یارانه های موجود در کشور بر اساس شناخت و اعلام نظر دولت وقت، یا نادرست است و باید حذف شود یا شیوه پرداخت یارانه باید از اساس تغییر یابد. نکته مهم اینکه عمل حذف یارانه های ذکر شده در موارد متعدد با پرداخت یارانه جدید یا با توزیع منابع نقدی به صورت سرانه و با درخواست متقاضی، انجام شده است. توزیع منابعی که در کلام قانون از محل یارانه آزاد می شود، بین دریافت کنندگان جدید بدون ارائه منطق این توزیع و دلیل اولویت آن انجام شده است. ناگفته نماند که در عمل این توزیع نیز رعایت نشده است.
بحث یارانه انرژی در کشورهای مختلف جهان مطرح بوده است. منطق توجه به یارانه انرژی در بیشتر موارد این بوده است که مصرف انرژی های فسیلی که یکی از اصلی ترین منابع آلایندگی محیط زیست محسوب می شوند با دریافت یارانه، افزایش یافته و این امر خود بر آلایندگی محیط زیست در جهان افزوده است. بحث گازهای گلخانه یی دست کم در دو دهه اخیر در جهان مورد توجه قرار داشته و تلاشی همه جانبه برای کاهش این گازها صورت گرفته است. منطق کاهش یا حذف یارانه در بخش انرژی فسیلی نیز گامی در راستای کاهش گازهای گلخانه یی بوده است.
الگوی توزیع منابع آزاد شده از کاهش یارانه انرژی
بخشی از منطق ناخوشایندی یارانه انرژی، در تفسیر صندوق بین المللی پول، به این موضوع اختصاص دارد که بخش انرژی اولویت دارترین بخش دریافت یارانه نیست و بخش ها و گروه های آسیب پذیر اولویت دار دیگری در جامعه وجود دارند که باید به آنها عنایت شود. به بیان دیگر، صندوق بین المللی پول، حذف کامل یارانه ها را تجویز نمی کند، ولی خواهان آن است که منابع یارانه یی به سوی بخش ها و گروه های دیگری سوق داده شود که نیازمند این منابع هستند و با کمک آن می توانند سطح توانمندی و کارایی خود را افزایش بدهند. بدیهی است کمک برای توانمندسازی و افزایش کارایی نمی تواند یک اقدام بلندمدت باشد.
در توزیع منابع حاصل از گران کردن انرژی تا سطح قیمت های معیار نیز لازم است دقت زیادی مبذول شود. کلی ترین ویژگی های هر برنامه توزیع کارآمد منابع آزاد شده، به شرح زیر است:
۱- انتخاب درست و قابل ردیابی هدف: در جریان هدفمندسازی یارانه ها باید دقت شود که یارانه فقط به گروه هایی برسد که سیاستگذاران آنها را هدف اولویت دار دریافت یارانه می شمردند. یکی از بحث هایی که در این راستا مطرح می شود این است که هدف های مورد نظر باید در نفس خود قابل ردیابی باشند. انتخاب هدف های متغیر در واقع بسیار ناکارآمد است و نتایج مورد نظر سیاستگذاران را حاصل نمی کند. نمونه مشخص هدف متغیر، دهک درآمدی یا هزینه یی است. دهک ها هدف های متغیرند، زیرا به محض اعطای یارانه به هر دهک، گروه های حاضر در دهک ها تغییر مکان می دهند. بحث در مورد اعطای یارانه به دهک های خانوارها بحثی ناکارآمد و غیرقابل ردیابی است. بنابراین وقتی گفته شود که به چند دهک بالای درآمدی یارانه پرداخت نشود، در واقع سیاستگذاران خود را در جایی قرار داده اند که نتوانند گروه های مشمول دریافت یارانه را ردیابی کنند.
۲- کارایی جریان پرداخت یارانه: یارانه های پرداختی نباید هدف اصلی برنامه حذف یارانه در بخش انرژی (یعنی کاهش مصرف انرژی های فسیلی و روی آوری به انرژی های پاک) را کم اهمیت سازد. یارانه ها باید به شیوه یی پرداخت شود که کمترین اختلال را در بازار انرژی و سایر بازارهای اقتصادی، مثل بازار کار ایجاد کنند. وقتی یارانه به گروه های نامربوط به این هدف ها پرداخت شود، نمی توان انتظار داشت که هدف اصلی قابل دسترس شود. شاید به همین دلیل قانون هدفمند کردن یارانه ها در ایران نتوانسته است به افزایش کارایی در مصرف انرژی دست یابد.
۳- اتکا بر مبانی درست و قابل دفاع: برنامه اعطای یارانه با استفاده از منابع آزاد شده از محل کاهش یا حذف یارانه های انرژی باید با مطالعه دقیق انجام شود و بر مبنای درست و قابل دفاع تکیه کند. این مبانی باید با شفافیت کامل برای جامعه مشخص و بازگو شود تا جامعه هدف های اصلی را به روشنی بشناسد و ردیابی کند.
۴- عملی بودن برنامه: مجموع برنامه هایی که از محل آزاد کردن منابع یارانه انرژی حاصل می شود باید پس از آزاد شدن به بخش ها و گروه های اولویت دار تخصیص داده شود و در مجموع این تخصیص ها نباید بر هیچ زمان از حد یارانه های حذف شده یا کاهش یافته، پا فراتر بگذارد. تخصیص منابع به گروه های اولویت دار، پیش از وصول منابع آزاد شده از محل کاهش یا حذف یارانه انرژی، نگرشی ناکارآمد است که در نهایت برنامه هدفمندسازی را متکی به انتظارات غیرعقلایی جامعه می سازد و هدف اصلی از اولویت می افتد.
۵- عقلایی بودن هزینه برنامه هدفمند کردن یارانه ها: هزینه تغییر جریان های یارانه یی در اقتصاد کشور هم باید عقلایی باشد. اگر برای حذف یارانه های انرژی و توزیع منابع آزاد شده بین گروه های جدید، سازمان های عریض و طویل دولتی ایجاد شود و هزینه مدیریت این کار در حدی باشد که منابع زیادی از منابع مالی کشور را به خود اختصاص بدهد، عقلایی بودن برنامه هدفمندسازی مورد تردید قرار می گیرد. هر قدر هزینه برنامه هدفمندسازی محدودتر باشد، اتلاف منابع برای تغییر ساخت اقتصاد کمتر خواهد بود. در هر صورت دولت وظیفه دارد هزینه های اجرای برنامه هدفمندی را به شفاف ترین شکل و در کمترین زمان ممکن در اختیار جامعه قرار بدهد تا جامعه اطمینان یابد که تغییر ساخت اقتصاد به شکلی کارآمد و عقلایی در جریان است و در این چارچوب با دولت همکاری کند.
۶- شفاف بودن عملیات: اطلاعات مربوط به کل مبلغی که دولت به عنوان یارانه در جامعه توزیع کرده است و دریافت کنندگان این منابع باید به صورت شفاف و در کوتاه ترین زمان ممکن در اختیار جامعه قرار داده شود تا عموم اطمینان داشته باشند که هدف دولت فقط اصلاح ساخت اقتصاد کشور بوده است.
۷- محدود بودن زمان اعطای یارانه در شبکه اولویت دار: قانون باید زمان تخصیص منابع یارانه به گروه های اولویت دار را محدود سازد. با این اوصاف برنامه های اعطای یارانه هدفمند به گروه های واجد شرایط باید مدت زمان محدودی داشته باشد و در این مدت آن گروه ها بتوانند توانایی خود را به دست بیاورند. هیچ مزیتی در انتقالات بلاعوض همیشگی وجود ندارد.
۸- دستیابی به هدف های اصلی حذف یارانه بخش انرژی: گروه های اولویت دار باید چنان برگزیده شوند که در میان مدت اقتصاد کشور بتواند به هدف های اصلی حذف یارانه بخش انرژی دست یابد.
قابل توجه است که عمده ترین هدف ها در این راستا عبارتند از:
- صرفه جویی در مصرف انرژی های آلاینده.
- بالابردن کارایی انرژی در تولید به شکلی که نسل جدید کالاو خدمات انرژی بر محدودتری نسبت به کالاو خدمات موجود در بازار داشته باشند.
- جایگزینی مصرف انرژی های فسیلی با انرژی های نو و پاک که درجه آلایندگی آنها بسیار کم و حتی صفر باشد. هر قدر درجه آلایندگی کمتر باشد، مصرف آن انرژی مطلوب تر است.
- مقابله با کربن و سایر عوامل آلاینده پیش از آزاد شدن آنها و پیش از ایجاد گازهای گلخانه یی آلاینده.
اگر الگوی توزیع منابع آزاد شده نتواند اصول هفتگانه ذکر شده در بالارا رعایت کند، نمی توان گفت که این برنامه به نفع توسعه ملی عمل کرده است. تنها موردی که می توان در خارج از این مجموعه در نظر گرفت، حالتی است که در آن دولت های کشورهای نفت خیز سهم نفت هر نسل را به صورت نقدی بخواهند به آن نسل پرداخت کنند که در این حالت انتقالات باید عمومی و سرانه باشد. برای این بخش از انتقالات، دولت نمی تواند اولویت گذاری کند، زیرا منابع مالی مورد بحث سهم هر نسل است. در هر صورت، حتی اگر سهم نسل در مورد سوخت های فسیلی هم مطرح نشود، هنوز لازم است دولت طی گزارش های مختلف به روشنی نشان دهد که اولویت سیاست های هدفمندی از منظر بالابردن رشد اقتصادی، کمک به توسعه ملی، تولید و مصرف انرژی های پاک و افزایش رفاه جامعه چگونه ارزیابی شده است. اگر این برتری برای جامعه شفاف نشود، اهمیت برنامه هدفمندسازی مورد تردید قرار می گیرد.
سازگاری الگوی توزیع منابع آزاد شده با منطق قانون هدفمند کردن یارانه ها
یکی دیگر از پرسش های کلیدی این است که آیا الگوی مندرج در قانون هدفمندسازی یارانه ها با منطق ذکر شده در مورد الگوهای کارآمد سازگاری دارد یا خیر؟ در همین راستا لازم است بررسی شود که در چرخه توزیع منابع آزاد شده از محل کاهش یارانه بخش انرژی، قانون هدفمندسازی یارانه ها چه نگرشی را دنبال کرده است و این نگرش تا چه اندازه قابل دفاع است. در نهایت لازم است عملکرد قانون نیز از همین منظر بررسی و ارزیابی شود.
در قانون هدفمندسازی یارانه ها، بخش ها و گروه های دریافت کننده منابع آزاد شده در موارد (۸)، (۹) و (۱۱) مشخص شده اند. توزیع منابع آزاد شده بین این گروه ها در چارچوبی است که توجیهی برای آن نمی توان متصور شد. هیچ گزارشی که نشان دهد منطق این توزیع چه بوده است، تا زمان حاضر انتشار نیافته است. در هر صورت تخصیص منابع فقط در کلی ترین سطح بیان شده است و جزییات تخصیص هم مشخص نشده است. در نهایت هیچ گزارشی که نشان دهد تخصیص در عمل چگونه انجام شده یا آنکه وضعیت اقتصاد و جامعه پس از انجام این پرداخت ها به چه شکل درآمده است، انتشار نیافته است.
در نگرش صندوق بین المللی پول و سایر نهادهای بین المللی، بحث تخصیص منابع آزاد شده به تشویق جایگزینی انرژی های پاک با انرژی های فسیلی، حمایت از گروه های آسیب پذیر و کمک به سلامت و بهزیستی جامعه در اولویت قرار گرفته است. این ویژگی بازتاب روند تفکر جهانی در مورد ماهیت توسعه اقتصادی در دنیای امروز است. با وجود این، گزارش های موجود به دقت موضوع تخصیص منابع و توزیع این منابع را بحث و بررسی نکرده است. شاید یک دلیل این امر، کلی بودن گزارش هاست که کشورهای مختلف جهان را مد نظر قرار می دهد و به یک کشور خاص نمی پردازد. در هر صورت جهت گیری تخصیص منابع آزاد شده در گزارش ها کم و بیش مشخص شده است. قدر مسلم این است که الگوی توسعه پایدار و بالابردن رفاه مردم جامعه در قالب بهبود کیفی سرمایه انسانی و کاهش آلایندگی در اولویت قرار می گیرد.
یک تفاوت مشهود بین نگرش جهانی و قانون هدفمند کردن یارانه ها در تخصیص هدفمند منابع آزاد شده و گزینش هدف های قابل دسترس است. در قانون هدفمند کردن یارانه ها، از همان روز نخست، بحث پرداخت نقدی تا آینده یی نامشخص مطرح بوده است که در بهترین حالت بحث به محدود کردن پرداخت های نقدی به دهک های پایین درآمدی کشانیده شده است. تمام بحث هایی که در حال حاضر در مورد بازنگری در قانون هدفمند کردن یارانه ها مطرح می شود، بر نحوه گزینش دهک های مشمول پرداخت های نقدی و تفاوت دهک های هزینه یی با دهک های درآمدی تکیه دارد. امر واقع این است که دهک، چه درآمدی و چه هزینه یی، هدفی متغیر و غیرقابل ردیابی است. دهک فقط وضعیت بخش های ۱۰ قسمت شده را در یک نقطه زمانی خاص نشان می دهد و به محض آنکه نخستین پرداخت نقدی انجام شود هویت های درون دهک جابه جا می شوند. بنابراین اگر دهک مبنا قرار بگیرد، هر روز یک گروه مشمول دریافت منابع نقدی می شوند. مشکل این است که شناسایی و ردیابی این گروه ها حتی در کشورهای پیشرفته، با سرعتی که قانون هدفمند کردن یارانه ها نیاز دارد، امکان پذیر نیست.اگر قرار باشد قانون هدفمند کردن یارانه ها نگرشی واقع بینانه به وضعیت کشور داشته باشد گروه های دارای اولویت باید گروه هایی قابل شناسایی و قابل ردیابی باشند. از آن گذشته فقط رسیدگی به وضعیت گروه های آسیب پذیر نمی تواند مبنای سیاستگذاری در هدفمند کردن یارانه ها شود. اولویت های دیگری نیز وجود دارد که باید به آنها عنایت شود. از این گروه می توان به بازسازی صنایع تولید محصولات مصرف کننده انرژی، اصلاح نظام مصرف انرژی در بخش های مختلف و افزایش مصرف انرژی های پاک به عنوان چند نمونه اشاره کرد. قدر مسلم این است که اولویت کشور هر چه باشد، هدفمند کردن یارانه ها فقط زمانی می تواند اجرایی شود که گروه هدف قابل شناسایی و قابل ردیابی باشد. دست کم تجربه چند سال اخیر نشان داده است که قانون هدفمند کردن یارانه ها نتوانسته است گروه های هدف را با شفافیت شناسایی و ردیابی کند.
به طور خلاصه، قانون هدفمند کردن یارانه ها در طرف تخصیص منابع آزاد شده با خواسته های کلی الگوی توزیع منابع یارانه انرژی سازگاری ندارد. به نظر می رسد تلاش برای برآوردن خواسته های متعدد در قانون نوعی ناسازگاری ایجاد کرده باشد، زیرا اولویت هایی که به قاعده عرف در منطق استفاده از انرژی های پاک به جای انرژی های فسیلی باید دریافت شود، در قانون هدفمند کردن یارانه ها مخدوش شده است.
چارچوب بازنگری مطلوب در قانون هدفمند کردن یارانه ها
همان طور که در گزارش حاضر نشان داده شده است، منطق نگرش به یارانه بخش انرژی، به ویژه نگرش به یارانه در مورد انرژی های فسیلی، بسیار متحول شده است و اولویت های کلان متعددی که باید مد نظر سیاستگذاران قرار گیرند تا اقتصاد و کشور در مسیر مطلوب حرکت کند، در چارچوب جدیدی تعریف شده اند که بر توسعه پایدار تکیه دارد و در آن توسعه سرمایه انسانی، توسعه سرمایه طبیعی (شامل محیط زیست)، بهینه سازی نقش انرژی در توسعه اقتصادی کشور و حصول اطمینان از تداوم عرضه انرژی از اولویت برخوردار شده است. در چنین وضعیتی قانون هدفمند کردن یارانه ها در شکل کنونی، کارکرد خود را از دست می دهد و بازنگری جامع در این قانون الزامی می شود. در زیر چارچوب این بازنگری مطرح شده است.
نظر به اینکه بخش بزرگی از انرژی کشور از سوخت های فسیلی است و نفت و گاز به عنوان ثروت های طبیعی باید چنان بهره برداری شوند که هر نسل بتواند سهم خود را دریافت کند، تعیین قیمت مرجع برای این منابع باید با استناد به قیمت آنها در جریان بهره برداری بهینه از این منابع معین شود. در بهترین حالت سهم هر نسل باید بر اساس الگوی بهره برداری بهینه از منابع پایان پذیر نفتی محاسبه و پرداخت شود.
برای تعیین قیمت انرژی لازم است قیمت نفت خام صادراتی کشور مشخص شود. اگر این قیمت در هزینه مواد اولیه پالایشگاه های کشور منظور شود، دیگر هیچ نوع یارانه یی در تولید وجود نخواهد داشت. بنابراین تنها قیمت بیرون از الگوی تولید داخلی کشور، قیمت نفت خام ایران است که قیمت دقیق آن قابل دسترس است.
یک موضوع دیگر هم وجود دارد که باید به آن توجه شود: پالایشگاه های کشور به دلیل سال ها سرمایه گذاری کردن، الگوی تولید ناکارآمدی دارند که حاصل پالایش آنها ارزشی به مراتب کمتر از ارزش حاصل از پالایش در یک پالایشگاه متعارف جهان امروز است. این ناکارایی نباید در چارچوب یارانه به مردم تحمیل شود، زیرا بخش پالایش در کشور دولتی است و دولت هم باید در جهت کارایی تولید خود تلاش کند. برای روشن شدن موضوع باید عنایت شود که بازده هر بشکه نفت خام در پالایشگاه های ایالات متحد امریکا در حد ۴۷ درصد بنزین و ۲۵ درصد گازوییل است. در اروپا مصرف گازوییل بسیار بیش از امریکاست و بنابراین پالایشگاه های اروپایی حدود ۲۵ درصد بنزین و ۴۰ درصد گازوییل تولید می کنند. در ژاپن پالایشگاه ها کم و بیش مشابه پالایشگاه های اروپایی عمل می کنند، ولی تولید بنزین آنها بیش از اروپاییان و گازوییل تولیدی شان کمتر از اروپاییان است. در مورد ایران، نظر به اینکه بازده پالایشگاه ها به طور متوسط در حد ۱۷ درصد است. قیمت جهانی باید چنان تعدیل شود که از هر واحد ارسالی معادل دست کم ۳۰ درصد بنزین حاصل شود. این بدان معنی است که ضریب ۵۷/۰ برای تعدیل قیمت جهانی مورد استفاده قرار بگیرد. برای حذف اثر تضعیف ارزش ریال، نرخ ارز کاربردی در محاسبات باید نرخ ارز مندرج در بودجه سال ۱۳۹۳ باشد و هیچ نوع تغییر ارزش ریال در طول دوره اجرای قانون جدید هدفمندسازی در محاسبات منظور نشود و قیمت فرآورده ها با عنایت به هزینه های تولید و سود متعارف فعالیت پالایش باید محاسبه شود.
برای محاسبه قیمت انواع حامل های انرژی، وزارت نفت در ابتدای هر ماه قیمت متوسط صادرات نفت خام ماه پیش را اعلام می کند و براساس آن با اعمال ضریب ۵۷/۰ قیمت نفت خام معیار محاسبه می شود. با این قیمت و براساس الگوی تولید، قیمت هر یک از حامل های انرژی فسیلی در طول ماه محاسبه و اعلام می شود و این قیمت برای یک ماه اعتبار خواهد داشت. در صورتی که بازده تولید در پالایشگاه های کشور بتوانند کارایی خود در تولید بنزین را افزایش بدهند، این ضریب هم متناسب با بهبود کارایی تغییر خواهد کرد. این امکان نیز وجود دارد که برای هر یک از پالایشگاه های کشور با عنایت به وضعیت کارایی آنها در تولید انرژی، ضرایب متفاوتی اعمال شود. نظر به اینکه پالایشگاه ها در مالکیت دولت است، تفاوت ضریب فرق زیادی ایجاد نمی کند، ولی در مواردی که پالایشگاه ها واگذار شود، تفاوت ضریب می تواند شدت استفاده از پالایشگاه ها را تغییر دهد و از منظر کارایی روش برتری شمرده می شود.
در حالت کلی شکل جدید قانون باید شامل سه بخش باشد: بخش تجهیز، بخش توزیع و تخصیص و بخش مدیریت اقتصاد. در زیر سرفصل های کلی هر یک از این سه بخش توضیح داده می شود.
در بخش تجهیز، منابع یارانه یی با استناد به یک قیمت معیار متکی به نظریه یکسان کردن قیمت نفت خام و گاز در داخل و خارج کشور، با پذیرش نرخ ارز ثابت مربوط به زمان شروع قانون، محاسبه قیمت تمام شده و سود متعارف مربوط به عملیات برای حامل های مختلف انرژی و نیز با عنایت به سطح کارایی تولیدکننده انحصارگر دولتی مشخص می شود. این وضعیت راه را برای ورود رقبای جدید از بخش خصوصی باز می کند، زیرا الگوی رفتاری یک الگوی متکی به بازار است.
در بخش توزیع و تخصیص، منابع حاصل از اصلاح قیمت های انرژی، پرداخت ها به شرح زیر دسته بندی می شود:
۱- پرداخت سهم نسل: پرداخت سهم نسل به صورت سرانه و بدون حذف افراد جامعه باید انجام شود و دولت مکلف است سهم نسل را به صورت کوپن استفاده از انرژی به مردم برگشت بدهد. در صورتی که این کوپن برای انرژی های آلاینده مورد استفاده قرار بگیرد، درصدی از آن متناسب با نوع آلایندگی انرژی، کاهش خواهد یافت. جدول کاهش میزان سهیمه با عنایت به شدت آلایندگی به صورت فصلی تهیه می شود و در اختیار عموم قرار می گیرد. اگر کوپن سهم نسل برای بهبود کارایی سوخت مورد استفاده قرار بگیرد، درصدی به عنوان پاداش به مبلغ کوپن اضافه خواهد شد.
۲- تخصیص منابع به مصرف کنندگانی که برای اصلاح مصرف خود در جهت بالابردن کارایی انرژی اقدام می کنند: این پرداخت به صورت تامین درصدی از نیازهای مالی اشخاصی است که وسایل انرژی بر مصرفی خود را بهبود می بخشند یا ساختمان های مسکونی خود را عایق می کنند یا اقداماتی انجام می دهند که مصرف انرژی آنها به صورت بلندمدت کاهش می یابد.
۳- تخصیص منابع به تولیدکنندگانی که محصولات انرژی بر ساخت خود را در جهت بالابردن کارایی انرژی اصلاح می کنند: این اقدام به صورت تامین بخشی از منابع لازم برای سرمایه گذاری در جهت اصلاح ساخت خواهد بود. هر قدر اصلاح ساخت بنیادی تر باشد، درصد تامین مالی بیشتر خواهد شد. برای مثال اگر خودروسازان در جهت کاهش مصرف بنزین موتورهای ساخت خود سرمایه گذاری کنند، بخشی از سرمایه گذاری از محل منابع ناشی از تغییر قیمت انرژی، پرداخت خواهد شد.
۴- تامین بخشی از سرمایه گذاری لازم برای عرضه انرژی های پاک: این تامین مالی برای کلیه هویت هایی است که برای افزایش عرضه انرژی های پاک سرمایه گذاری می کنند. هر قدر قیمت عرضه پایین تر باشد، سرمایه گذاری در اولویت بالاتر قرار می گیرد.
۵- تامین بخشی از سرمایه گذاری لازم برای بالابردن کارایی انرژی یا کاهش مصرف انرژی: این تامین مالی برای کلیه هویت هایی است که فعالیتی را در جهت بالابردن کارایی انرژی در بخش های مختلف انجام می دهند یا آنکه برای کاهش مصرف انرژی سرمایه گذاری می کنند. تولیدکنندگانی که انواع فناوری های صرفه جویی در مصرف انرژی را عرضه می کنند، در این گروه قرار می گیرند.
۶- تامین منابع مالی برای کمک به قابل خرید کردن انرژی برای گروه های آسیب پذیر جامعه: نظر به اینکه شرط قابل خرید بودن انرژی، عاملی برای توسعه انسانی محسوب می شود، لازم است تا حد امکان برای ایجاد وضعی که مصرف کنندگان درصد معقولی از منابع خود را بابت انرژی بپردازند، تلاش شود.
۷- تامین مالی برای کمک به آسیب های ناشی از آلاینده ها: نظر به اینکه آلایندگی برخاسته از سوخت های فسیلی سلامت جامعه را در معرض خطر قرار می دهد، لازم است بخشی از منابع حاصل از تغییر قیمت انرژی صرف کمک به بهبود وضع گروه های آسیب دیده از آلاینده ها بشود.
۸- تامین مالی برای پوشش دادن به آسیب های برخاسته از تحولات نامنتظر متکی به گذر: نظر به اینکه ممکن است مشکلات قیمتی در جریان اجرای این قانون بروز کند، برای دوره گذر بخش محدودی از منابع باید وجود داشته باشد تا دولت بتواند در صورت لزوم وارد بازار شود و از بروز ضربه اقتصادی جلوگیری کند.
در بخش مدیریت اقتصاد، لازم است مسائل مربوط به تغییرات قیمت ها و سیاست های مربوط به گذر از اقتصاد دولتی به اقتصاد بازار از یک سو و مبنا قرار گرفتن ضوابط توسعه پایدار از سوی دیگر مشخص شود. در این راستا اگر اختلالی ایجاد شود که سبب بروز ضربه به اقتصاد کشور باشد، لازم است دولت بتواند این اختلال را تسکین بدهد. بودجه این کار باید از محل منابع آزاد شده تامین شود و جریان عادی زندگی دولت تحت تاثیر جریان های برخاسته از قانون هدفمندسازی قرار نگیرد.
از مجموعه بالاچنین برمی آید که پرداخت هایی که از محل منابع آزاد شده انجام می شود باید در راه بالابردن بهره وری انرژی در تولید ملی و توسعه پایدار، به ویژه در بخش محیط زیست، گسترش استفاده از انرژی های پاک، بهبود زندگی مردم، تامین امنیت عرضه انرژی و متعادل سازی اقتصاد کشور مصرف شود و در کنار آن برخی عارضه های ناشی از آلایندگی هم جبران شود.
تخصیص دقیق منابع باید با عنایت به ارقام و اعداد انجام شود و در گزارش حاضر فقط چارچوب اصلاح قانون هدفمند کردن یارانه ها ذکر شده است. متن قانون باید با شفافیت سه بخش مربوط به قانون را مشخص و برای هر یک از خواسته ها معیار اندازه گیری عملکرد را بیان کند. علاوه بر این لازم است مرجع ناظر بتواند دولت را در مقابل اداره این جریان پاسخگو سازد تا آنکه مدیریت اقتصاد در شکلی کارآمد انجام شود. در نهایت شاخص عملکرد معماری انرژی به عنوان کلی ترین شاخص بیان مدیریت دولت برای رسیدن به مسیر بهینه سازی استفاده از انرژی برای توسعه پایدار، باید محاسبه و اعلام شود.
وقتی نگرش فعال به بخش انرژی مدنظر قرار می گیرد، معیارهای مختلف اندازه گیری عملکرد دولت در جهت بهبود جایگاه اقصاد، با شاخص هایی مانند شاخص عملکرد معماری انرژی برای ارزیابی دستاورد سیاست های دولت قابل استفاده خواهد بود.
بدون تردید اگر قرار باشد قانون هدفمند کردن یارانه ها در چارچوب ذکر شده در بالااصلاح شود، لازم است مطالعات دقیق تری در مورد بازده پالایشگاه های کشور صورت پذیرد تا ارقام سهم فرآورده ها در پالایش برآورد شود. با همترازی نیازها و امکانات می توان الگوی بهینه مصرف انرژی را مدون کرد.
در مورد سایر اقلامی که دولت در قانون هدفمند کردن یارانه ها از آنها نام برده است، مانند آب و نان الگوهای مشخص وجود دارد، ولی سهم نسل در این موارد تعریف نمی شود.
بخش دوم- انجام اصلاحات محدود در قانون هدفمند کردن یارانه ها
در صورتی که به هر دلیل مسوولان نتوانند یا نخواهند قانون هدفمند کردن یارانه ها را به صورت ساختاری تغییر دهند، لازم است دست کم تغییراتی در متن قانون داشته باشند تا آنکه مفهوم نظری دستاوردهای حاصل از اجرای قانون هدفمند کردن، قابل ردیابی و قابل تایید شود. این گفته به این معنی نیست که در صورت اصلاحات محدود قانون شکل مطلوبی به خود می گیرد زیرا با هر نوع اصلاح محدود در قانون، هنوز نابرازندگی و ناکارایی موضوعی قانون همچنان پابرجا باقی می ماند. اصلاحات محدود فقط برای روشن کردن وضعیت خواسته های قانون است.براساس آنچه در بخش های پیشین گفته شد.
عمده ترین موارد در تدوین قانون عبارتند از:
۱- منطق نظری تعیین قیمت معیار: مبنای این قیمت های معیار چیست؟ اگر قرار است بیشتر قیمت ها به ارز باشد چرا باقی قیمت ها به ارز مشخص نشده است؟ آیا برای بنزین ایران هم صادرات وجود دارد؟ قیمت فوب از کجا حاصل می شود؟
۲- ساخت قیمت ها: در قانون برخی قیمت ها با ساختی نامشخص به قیمت های ذکر شده مرتبط شده است ولی ساخت ارتباطی آنها در قانون مشخص نشده است. به عنوان مثال ارتباط قیمت بنزین و گازوییل چیست؟ نظر به اینکه قانون ساخت ارتباطی درستی را تعریف نکرده است، در عمل هم دولت با رویارویی با نارضایتی کامیون داران، قیمت گازوییل را به شدت کاهش داد. آیا این عمل ایجاد یارانه جدید نبود؟
۳- نحوه تغییر و تحول قیمت ها پس از افزایش های نخستین: اگر قرار است تا پایان برنامه پنجم تغییرات مندرج در قانون ادامه داشته باشد، جریان تغییر چگونه است؟
۴- منطق گزینش یارانه های جدید به جای آنچه قانون یارانه خوانده است: اگر قرار است اقتصاد کشور یارانه نداشته باشد، یارانه های جدید چیست و اگر این یارانه ها نسبت به یارانه های قدیم برتری دارد، ماهیت برتری چیست که در قانون ارائه نشده است؟
۵- منطق وسیاست های کنترل گردش مالی در اقتصاد برای جلوگیری از تورم: یکی از اصلی ترین الزامات قانونی مانند قانون هدفمند کردن یارانه ها این است که مکانیسم کنترل گردش مالی را مشخص کند تا بتواند جلوی تورم و نابسامانی های برخاسته از اریبی گردش مالی را بگیرد. در قانون هدفمند کردن یارانه ها این موضوع مسکوت باقی مانده است.
۶- چگونگی حرکت اقتصاد از نقطه شروع اجرای این قانون تا زمان خاتمه قانون و پس از خاتمه قانون: در قانون مشخص نشده است که در چه وضعی اقتصاد کشور به سمتی حرکت می کند که در آن زندگی براساس قوانین عرضه و تقاضا در اقتصاد و معیارهای برازنده سیاستگذاران حرکت خواهد کرد.
۷- توزیع منابع بین اولویت های جدید و هدفمند شده برای دریافت یارانه: اگرچه در قانون یک دسته بندی کلان وجود دارد، تفکیک منابع در گروه های کوچک تر نامشخص باقی مانده است. در هر صورت در عمل هم دولت فقط منابع مربوط به خانوارها را پرداخت کرد و عملکرد این انتقالات بهبودی در زندگی جامعه ایجاد نکرد.
۸- باقی ماندن ابهام در مورد خانوارها: در قانون هدفمند کردن یارانه ها بحث خانوارها مسکوت باقی ماند زیرا در تمام طول بحث همه در مورد دهک ها صحبت کردند و در عمل هم کسی نتوانست دهک ها را مشخص کند. این بحث که در زمان حاضر هم به شدت دنبال می شود، یکی از ابهام آمیز ترین مباحث مربوط به انتخاب خانوارهای هدف است. قابل توجه است که دهک یک معیار لحظه یی دسته بندی پس از هر اقدام است. به عبارت دیگر این معیار یک هدف متغیر است که به محض انجام هر انتقال، افراد موجود در هر دهک، تغییر مکان می دهند. به عبارت دیگر اگر امروز عده یی در دهک یکم قرار دارند، فردای پس از پرداخت نخستین قسط نقدی به خانوارهای این دهک، عده یی از خانوارهای دهک یکم به دهک دوم نقل مکان داده می شوند و عده یی هم از خانوارهای دهک دوم به دهک یکم می روند. با این اوصاف اگر قسط دوم هم به دهک اول داده شود، در دور دوم پرداخت یارانه، افراد جدیدی مشمول دریافت یارانه می شوند و بعضی از افرادی هم که قسط اول را دریافت کرده بودند، از فهرست دریافت کنندگان منابع در قسط دوم حذف می شوند. در هر صورت نظر به اینکه دهک خانواری مطرح است، تعداد نفراتی که در هر قسط یارانه دریافت خواهند کرد نیز تفاوت خواهد داشت. چه مرجعی در ایران قادر است این جریان را شناسایی و مدیریت کند؟
به تازگی گفته های جدیدی اعلام شده است دال بر اینکه دهک از روی نوع ماشین اشخاص یا از روی موجودی حساب بانکی آنها، سفر افراد به خارج از کشور و دارایی آنها مشخص شود! گذشته از اینکه این نشانه ها به دهک ارتباطی ندارد، در عمل هم وجود آنها دلیلی برای برتری خانواری بر خانوار دیگر نمی شود به عنوان مثال بیشتر بازنشستگان به دلیل مشاغل خود در جوانی قادر بوده اند منزل مسکونی داشته باشند. بخش بزرگی از این افراد در حال حاضر حتی قادر نیستند زندگی عادی خود را بگذرانند.چگونه وجود خانه نشانه یی از توانمندی اینها محسوب می شود؟ باز هم، اگر شخص برای کار به خارج از کشور سفر کرده باشد، مثل کارمند دولتی که ماموریت رفته باشد، چگونه می توان این سفر را نشانه یی از دارایی وی به حساب آورد؟ دولت با کدام مجوز می خواهد موجودی حساب های بانکی مردم را ردیابی کند؟ کدام ماشین دلیل دارایی شخص است؟ به عنوان مثال اگر شخصی بنز داشته باشد ولی بنز ۳۵ ساله باشد، آیا باز هم ماشین وی خارجی است؟
در هر صورت، سهم نسل به همه مردم تعلق دارد و حتی اگر کسی برای دریافت آن پیشقدم نشده باشد، دولت حق ندارد وی را از این مطالبه منع کند. هر زمان که این اشخاص به دولت مراجعه کنند، دولت باید سهم آنها را پرداخت کند. کدام قانون این ممنوعیت استفاده از حق را مجاز شمرده است؟
۹- رعایت نکردن اصل تامین منابع پیش از توزیع و تخصیص آن: منطق قانون هدفمند کردن یارانه ها این است که یارانه یی پرداخت نشود و منابع آزاد شده به یارانه دیگر برسد. در عمل دولت وقت ابتدا منابعی را دریافت و بین جامعه تقسیم کرد و بعد دنبال وصول منابع رفت. ا ین کار خلاف قانون است ولی تا زمان حاضر رادامه داشته است. همین کار عامل اختلالات مختلف در اقتصاد کشور شده است که کمتر به آن توجه می شود.
۱۰- نبود مکانیسم های کنترل و مدیریت اقتصاد کشور پس از تغییر جریان یارانه ها: بدون تردید تغییر جریان منابع در اقتصاد کشور اختلالاتی را ایجاد کرده است ولی هیچ مسوولی برای این اختلالات تدبیری نیندیشیده است. قانون هم اقدامی را در جهت مدیریت اقتصاد برای بهینه سازی اثر انتقالات پیش بینی نکرده است. حاصل این وضعیت تشدید تورم بوده است که در واقع از ابتدا با تمهیدات مدیریتی مواجه نبوده است.
۱۱- نبود پاسخگویی و مسوولیت پذیری قانونی: در موارد متعدد حتی قانون دولت را مکلف نکرده است که کاری را انجام دهد ولی تشخیص را به دولت سپرده است. در هر صورت دولت هم از پاسخگویی سر باز زده است و مشکلی هم در این زمینه ایجاد نشده است.در صورتی که موارد مندرج در بالااصلاح شود، شکل قانون هدفمند کردن یارانه ها اصلاح می شود ولی از نظر محتوایی، هنوز بحث هدف قانون که با خواسته های زمان حاضر سازگاری ندارد، باقی می ماند. با عنایت به اینکه سطح اصلاحات در حد اصلاح روال رسیدن به خواسته یی نابهینه باقی می ماند، این اصلاحات در گزارش حاضر، اصلاحات محدود خوانده شده است.
اعتماد
