تاریخ انتشار : دوشنبه ۲۵ آذر ۱۳۹۲ زمان انتشار : ۱۲:۵۰

شهروندان:
باقر انصاری حقوقدان و عضو هیات علمی دانشگاه شهید بهشتی، با بیان اینکه مشکل اصلی حقوق شهروندی در کشورمان نه نبود قانون بلکه اجرا نشدن آن است، پیشنهاد تشکیل نهادی ملی با هدف تضمین اجرای قوانین در حوزه حقوق شهروندی را طرح کرد.

باقر انصاری تالیفات بسیاری در حوزه های حقوقی دارد و مقالات متعددی را در این زمینه به رشته تحریر درآورده است. به گفته این حقوقدان ارایه منشور حقوق شهروندی کارکردهای ملی و بین المللی زیادی دارد، اما این سند به لحاظ محتوایی و شکلی از ایرادهای متعددی رنج می برد.

از نظر انصاری، محافظه کاری منشور در بیان حقوق سیاسی و مدنی، نبود انسجام شکلی، مغفول ماندن برخی از حوزه های حقوق شهروندی، امتزاج حقوق اساسی، بشری و شهروندی و در نظر نگرفتن ضمانت های اجرایی در آن و … از آسیب های آن به شمار می رود.

• به نظر شما چرا دولت یازدهم سندی را با عنوان منشور حقوق شهروندی تدوین و ارایه کرد، ضرورت تدوین این سند از ابتدا چه بود؟

در تبلیغات و وعده های انتخاباتی رییس جمهوری، بحث جدی گرفتن و احترام به حقوق شهروندی از همان ابتدا مطرح بود. اما در خصوص اینکه چگونه این احترام باید تامین و محقق شود، امری است که چندان به بحث و نظر عمومی گذاشته نشده است. نظر و استنباط برخی از اطرافیان رییس جمهوری که درصدد تحقق بخشیدن به وعده های او هستند، این است که تدوین منشور حقوق شهروندی همان عمل به وعده های انتخاباتی است، یا دست کم اینکه برای جدی گرفتن گفتمان حقوق شهروندی در دولت جدید، ابزار یا مقدمه لازمی است.

به نظر بنده وجود سندی که نشان دهد دولت عزم و اراده سیاسی برای حمایت از حقوق شهروندی دارد، می تواند مفید باشد ، اما اینکه قالب این سند ˈمنشورˈ باشد یا ˈخط مشی دولتˈ یا ˈلایحه قانونیˈ یا ابزارهای قانونی دیگر، بستگی به هدف دولت دارد.

از نظر حقوقی برای پیشبرد هر هدفی باید قالب حقوقی مناسبی انتخاب و تعبیه شود. اگر قصد دولت تنها نمایش یک عمل سیاسی باشد، قالب بیانیه یا منشور-البته نه با شکل و محتوای فعلی- می تواند قابل قبول باشد، اما اگر قصد دولت آن باشد که حقوق و تعهدات الزام آوری را شناسایی کند که هم خودش و هم سایر دستگاه های اجرایی را به رعایت آنها مکلف کند، منشور قالب مناسبی نیست.

• اهمیت و کارکرد انتشار این سند در فضای کنونی جامعه ما چیست؟

این منشور در سطوح بین المللی و ملی کارکردهای متفاوتی دارد. در فضای بین المللی این سند می تواند نشانه ای از اراده ی سیاسی دولت برای جدی گرفتن حقوق بشر معرفی شود؛ بویژه آنکه عمده ی محتوای منشور حقوق شهروندی به حقوق بشر و حقوق اساسی مربوط می شود. این امر می تواند از فشارهای بین المللی بر دولت بکاهد. با وجود این، نباید این واقعیت را نادیده گرفت که در زمان حاضر قوه قضاییه است که مسایل مهم حقوق بشری ایران را در مجامع بین المللی مدیریت می کند و نه دولت. بنابراین، دولت برای اینکه در رسیدن به هدف خود توفیق یابد، باید همکاری و هماهنگی قوه قضاییه را نیز جلب کند.

در سطح ملی، این سند می تواند -و تا حدی نیز در این زمینه موفق بوده است- سه کارکرد مهم داشته باشد: کارکرد اطلاع رسانی و آگاه کردن مردم و دارندگان و مکلفان حقوق شهروندی از حقوق و تعهداتشان، کارکرد حساس کردن افکار عمومی جامعه و مقام های دولتی به مقوله حقوق شهروندی و نقض های آن و در نهایت کارکرد هشدار دهی به ناقضان حقوق شهروندی و محتاط کردن دستگاههای اجرایی در رعایت حقوق شهروندی.

اما این واقعیت را هم نباید نادیده گرفت که این سند به دلیل عجله ای که در تدوین آن صورت گرفته است، نقاط ضعفی را نیز نشان می دهد. از جمله نشان می دهد که خود دولت هنوز در مقوله حقوق شهروندی سرگردان است. نمی داند حقوق شهروندی چیست و دولت به دنبال چیست؟ وجود حقوق التقاطی (حقوق بشر، اساسی، عادی و غیر حقوق) در منشور و ساختار و محتوای آشفته آن نشان می دهد که دولت هم از نظر هدف، هم از نظر محتوا و هم از نظر ساز و کار اجرایی و نظارتی در بحث حقوق شهروندی، سرگردان است.

• آیا این سند توانسته است اهدافی را که برای تدوین آن درنظر گرفته شده بود، برآورده کند؟

چون اهداف تدوین منشور چندان مشخص نیست نمی توان نظری در این باره داد.

• ارایه پیش نویس منشور در هفته های اخیر بحث های زیادی را در محافل حقوقی و سیاسی کشورمان در خصوص ارزیابی آن برانگیخته است، از نظر شما چه ایراداتی بر این سند وارد است؟

پیش نویس منشور حقوق شهروندی همان طور که از عنوان آن بر می آید، پیش نویس است و در اقدامی ارزشمند، برای نقد و بررسی به معرض نقد عمومی گذاشته شده است. از این زاویه، بنده متن کنونی منشور را از چند لحاظ قابل نقد می دانم و در برخی از مصاحبه ها به این ایرادها اشاره کرده ام.

لازم به تاکید است برای اینکه یک ابتکار تقنینی صورت گیرد، ابتدا باید مشکل و ضرورتی که برای آن ابتکار وجود دارد، مورد بررسی قرار گیرد. به نظر بنده، بحث رعایت و جدی گرفتن حقوق دیگران به طور کلی و حقوق شهروندی به طور خاص، یکی از چالش های جامعه امروز ایران است. اما آیا علت این چالش این است که حقوق را نمی شناسیم؟ اگر مشکل ما عدم شناسایی یا عدم آگاهی از حقوق باشد، در این صورت نباید دست کم از سوی عالمان به این حقوق، شاهد نقض حق باشیم. البته نمی توان عدم آگاهی را در نقض حقوق افراد بی تاثیر دانست، اما آیا این تاثیر جدی است؟ آیا مشکل در نبود قانون است تا با تنظیم و تصویب یک سند قانونی رفع شود؟

بنده فکر می کنم درست تر آن است که همچون سایر کشورها که این تجربه را داشته اند، پیش از دست یازیدن به هر نوع ابتکار قانونی، باید به این پرسش ها پاسخ داده شود: مشکل چیست و چرا حقوق شهروندی رعایت نمی شود؟ چه عامل یا عواملی در ایجاد مشکل نقش دارند؟ چه راهکارهایی برای حل مشکل وجود دارد؟ کدام راهکار مطلوب است و چرا؟ اگر تدوین منشور یا وضع قانون مطلوب ترین راهکار است، رویکرد کلی این منشور یا قانون چه باید باشد؟

به طور طبیعی تنظیم اسناد قانونی بر اساس سیاست های از پیش تعیین شده صورت می گیرد. کار حقوقدان ها این است که صورت و قالب حقوقی به اهداف و سیاست های از پیش تعیین شده از سوی سیاستمداران بدهند و آنان را به مجموعه ای منسجم از قواعد هنجاری تبدیل کنند.

رییس جمهوری محترم به عنوان مقام سیاسی ذیصلاح به وجود مشکل اشاره کرده اند و بر تلاش خود به رفع آن تاکید کرده اند. اما تعیین راه حل، یک امر حقوقی است و بنده فکر می کنم تدوین منشور حقوق شهروندی راه حل درست و کارآمدی نیست.

در عصر حاضر و در وضع حقوقی کنونی ما، احصا و پیش بینی حقوق شهروندی در یک منشور حقوق در حکم ریختن آب اقیانوس ها و دریاها در یک دریاچه و امری ناممکن است. در حال حاضر حقوق زیادی در نظام حقوقی کشور شناسایی شده است. برخی از این حقوق در قانون اساسی آمده اند، برخی در زمره ی تعهدهای حقوق بشری دولت هستند و برخی نیز در قوانین عادی آمده اند که اگر بخواهیم این حقوق را فهرست کنیم، تعدادشان بسیار زیاد خواهد شد.

به عنوان نمونه، قانون الحاق به میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی، قانون الحاق به میثاق بین المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، قانون الحاق به کنوانسیون حقوق کودک، قانون الحاق به کنوانسیون حقوق معلولان و قوانین دیگری در کشور وجود دارند که با تفصیل و دقت لازم حقوقی را برای افراد شناسایی کرده اند. بر این اساس این پرسش مطرح می شود چگونه می توان همه این حقوق را در یک سند گنجاند؟ یا با چه ضابطه و معیاری باید برخی از آنها یا جزیی از یک حق در فهرست بیاید، اما برخی دیگر یا بخش دیگر حق نیاید؟

تهیه منشور حقوق شهروندی یا به طور کلی باید بر اساس عامل شهروندی به مفهوم دقیق کلمه-که با عنصر تابعیت تعیین می شود-پیش رود که در این صورت فهرست بسیار مختصری خواهد داشت و یا اگر بنا بر این است که در آن همه نوع حقوق از حقوق بشر و اساسی گرفته تا حقوق عادی و غیرحقوق گنجانده شود، فهرست بسیار طولانی خواهد داشت و تهیه این فهرست نیز امری بیهوده و تحصیل حاصل خواهد بود.

از این رو به نظر بنده، نخست آنکه مشکل رعایت نکردن حقوق شهروندی در ندانستن آنها یا در نداشتن منشور حقوق شهروندی نیست. مشکل در امر سازوکار و نظارت و ضمانت اجرا و به طور مشخص نبود فرهنگ تبعیت از قانون و احترام به حقوق دیگران است. مشکل در بی پاسخ ماندن نقض های حقوق شهروندی و در توبیخ نشدن ناقضان حقوق شهروندی است. دوم آنکه تهیه هر سند قانونی که بخواهد به فهرست کردن حقوق بپردازد-امری که در قرون ۱۸ و ۱۹ قرن گذشته میلادی تحقق یافت- در حال حاضر در کشور ما که گنجینه حقوق شناسایی شده بسیار زیاد است، امری ناممکن است و به نوعی عقبگرد محسوب می شود. بنابراین، به جای تهیه یک سند ماهوی، باید یک سند شکلی و آیینی تهیه شود. به جای تهیه منشور حقوق شهروندی، باید منشور اجرای حقوق شهروندی یا نهاد ملی حقوق شهروندی، یا سندی برای نظارت بر رعایت حقوق شهروندی تهیه شود.

از نظر محتوا نیز ایرادهای متعددی بر منشور وارد است که بنده در جای دیگر(هفته نامه آسمان) به آنها اشاره کرده ام. برخی از این ایرادها عبارتند از:

۱-تحریف، تضعیف یا شناسایی نکردن حقوق مقرر در سایر قوانین و در نتیجه تنقیص آن حقوق در منشور حقوق شهروندی مشهود است. برای مثال، اجباری بودن آموزش از تضمین های اساسی آن است، اما در منشور تنها به رایگان بودن آموزش اشاره شده است.

۲-مطالبی در منشور گنجانده شده است که حق محسوب نمی شوند. مطالب زیادی از منشور، در قالب عبارت هایی تنظیم شده اند که به اهداف و سیاست ها یا حقوق رفاهی موسوم هستند.

۳-بخش زیادی از منشور به نکاتی اختصاص یافته است که ذیل حقوق شهروندی قرار نمی گیرند، بلکه برای مثال به قانون نحوه مدیریت خدمات کشوری ربط پیدا می کنند ( بندهای ۳-۳۵ تا ۳-۴۸ به صورت کامل به قوانین اداری ربط پیدا می کنند و در این منشور زاید هستند) یا موادی که ذیل عنوان ˈنخبگان، استادان، دانشجویان، ایثارگران، جانبازان و خانواده های معظم شهداˈ آمده اند، چنین وضعی دارند. آنچه ذیل این عناوین آمده است، خارج از مقوله ی حقوق شهروندی است.

۴- در پیش نویس منشور حقوق شهروندی، حقوقی گنجانده شده اند که شناسایی و اجرای آنها در حال حاضر با تعدادی از اسناد بالادستی مهم در تعارض اساسی قرار می گیرد.

برای مثال، بند ۳-۲۷ منشور مبنی بر اینکه دولت مکلف است آزادی والدین و سرپرستان قانونی کودکان را در تامین آموزش مذهبی و اخلاقی کودک براساس اعتقادهای خودشان محترم بشمارد، با سند تحول بنیادی در نظام آموزش و پرورش که در سال ۱۳۹۰ تصویب شده است، در تعارض اساسی قرار دارد. مفهوم این حق در نظام بین المللی حقوق بشر و در کشورهایی که آن را شناسایی کرده اند این است که دروس و کتاب های راجع به تعلیمات دینی باید از مدارس برچیده شوند و دولت دخالتی در امر آموزش های دینی نکند.

پیش نویس ارایه شده از نظر انسجام نیز ایرادهای متعددی دارد. برای مثال، حقوقی که در نظام بین المللی حقوق بشر و قوانین اساسی کشورها از عناصر مشخصی تشکیل شده است ( مثل حق حیات یا حق بر زندگی شایسته) در منشور تجزیه شده و هر بخش آن در جایی آمده است، یا برخی از حقوق در جاهای مختلف منشور تکرار شده اند (نظیر حق بر تامین اجتماعی، حق آموزش، حقوق کودک).

نبود دسته بندی و تفکیک نکردن حقوق مدنی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی از دیگر نکاتی است که به انسجام لایحه آسیب زده است.

• به نظر شما عملیاتی شدن مفاد این سند، می تواند به ارتقای حقوق شهروندی در کشور ما کمک کند؟

به نظر من این سند با وضع فعلی آن قابلیت عملیاتی شدن ندارد.

• از نظر شما چگونه می توان کاستی ها و اشکالات این سند را برطرف کرد؟

همان طور که پیش از این اشاره کردم نخست اینکه بهتر است موضوع سند به سازوکار اجرا و نظارت و نه فهرست کردن حقوق محدود شود.

دوم آنکه برای اجرایی شدن، اجرای تدریجی و گام به گام آن در اولویت قرار گیرد و در این اولویت گذاری، خود قوه مجریه در اولویت نخست قرار گیرد. در واقع، رعایت حقوق شهروندی باید از خود قوه مجریه آغاز شود ولی به دلیل رابطه و وابستگی متقابلی که بین حقوق شهروندی مختلف وجود دارد، کم کم دستگاههای اجرایی دیگر نیز ناگزیر به جدی گرفتن حقوق شهروندی خواهند شد.

البته باید متوجه بود که ملزم کردن همه قوا به رعایت حقوق شهروندی مستلزم تصویب قانون است و با منشور فعلی نمی توان چنین کاری را انجام داد. اجرای همه حقوق شهروندی مستلزم تحولی جدی و نیازمند منابع و امکانات زیادی است. به همین جهت، باید برنامه ریزی مشخصی برای تحقق تدریجی آنها صورت گیرد.

در این میان، اجرای برخی حقوق کلیدی، یعنی حقوقی که کلید استفاده از سایر حقوق محسوب می شوند از اهمیت بسیار برخوردار است. یکی از این حقوق، حق دسترسی شهروندان به اطلاعات است که قانونی با عنوان قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات در سال ۱۳۸۸ در این مورد تصویب شده است. بنا بود که آیین نامه اجرایی این قانون، ظرف سه ماه از تاریخ تصویب، تنظیم و به تصویب هیات وزیران برسد، اما تاکنون تصویب نشده است یا به موجب این قانون، به دستور رییس جمهوری باید کمیسیونی به نام کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات تشکیل شود، ولی تاکنون دستوری در این خصوص صادر نشده است. به نظرم اجرای قوانین معطل راجع به حقوق شهروندی – که کلید اجرای آن در دست قوه مجریه است – می تواند نشان دهنده عزم جدی دولت برای رعایت حقوق شهروندی باشد و این حقوق را از مرحله شعار جلوتر ببرد.

• به نظر شما کدامیک از حوزه های حقوق شهروندی در جامعه ما از اهمیت بیشتری برخوردار است؟ و به کدام بخش از حقوق شهروندی در پیش نویس منشور به اندازه کافی پرداخته نشده است؟

هر کدام از حقوق، نمایانگر یک ارزش یا نیاز اساسی هستند و همه آنها زنجیروار به هم متصل و لازم و ملزوم یکدیگر هستند. در این سند، برخلاف آنچه در دنیا مرسوم است، حقوق اقتصادی و اجتماعی برجسته تر از حقوق مدنی و سیاسی آمده اند. برای مثال در این پیش نویس، حق حیات که حق مدنی و سیاسی است و تکالیف خاصی را برعهده دولت قرار می دهد، با حق بر سلامت و حق بر زندگی شایسته که از حقوق اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی هستند، ترکیب شده و نکات مهم مربوط به حق حیات که در کشور ما هم مناقشه آمیز هستند در ذیل آن نیامده است. در واقع، حق سلامت و حق بر زندگی شایسته بر سر حق حیات سایه انداخته است.

یا حقوق مربوط به دادرسی منصفانه که به امنیت فردی مربوط می شوند – به دلیل اهمیتی که دارند – در اسناد حقوق بشری و نیز در قوانین اساسی کشورها، به طور معمول در اولویت دوم حقوق فهرست شده آمده اما در منشور شاهد هستیم که این حق در پایان آن آمده است.

همچنین در پیش نویس منشور، در بیان حقوق مدنی و سیاسی، محافظه کاری زیادی به کار رفته است، به طوری که در بیشتر موادی که به این حقوق اختصاص یافته اند – نظیر مواد راجع به آزادی بیان – قید ˈدر چهارچوب قانونˈ یا عبارت های مشابه به کار رفته است، ولی در مورد حقوق اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی چنین قیدهایی کمتر بکار رفته است.

یکی دیگر از نقاط ضعف این سند پیش نویس این است که در مورد کودکان، زنان و اقلیت ها، حمایت های کمتر یا بسیار احتیاط آمیزی دارد.

ضعف دیگر این سند، وجه فردگرایی آن است. بر خلاف آنچه اکنون در سطوح ملی و بین المللی توصیه می شود، در این سند به حقوق جمعی یا گروهی توجهی نشده است و به شکل کامل، شبیه اسناد لیبرالی که فردگرا هستند، از شهروند و ایرانی به عنوان دارنده ی حقوق شهروندی سخن رفته است. حتی در مورد موضوعاتی مثل هوای پاک یا توسعه پایدار، که در ماهیت موضوعاتی جمعی هستند، دوباره از شهروند سخن رفته است نه از شهروندان.

در مورد توجه به اهمیت این موضوع فقط اشاره می کنم که ˈمنشور آفریقایی حقوق بشر و مردمانˈ گفته است که ˈمردمˈ حق بر محیط زیست رضایتبخش دارند، ولی ˈکنوانسیون آمریکاییˈ گفته است که هر ˈفردˈی حق بر محیط زیست دارد. نتیجه ی این اختلاف آن شده است که چندین دعوای راجع به تخریب ها و آلودگی های زیست محیطی در مراجع حقوق بشری آفریقا رسیدگی شده است اما تاکنون دعوایی در مراجع آمریکایی در این خصوص مورد توجه قرار نگرفته است، زیرا این موضوع های جمعی را بسیار سخت می توان با فردگرایی مورد حمایت قرار داد.

نقص دیگر این سند آن است که به مسوولیت ها و تکالیف شهروندان توجه نکرده است. در حالی که مسوولیت پذیری یکی از ارکان شهروندی در دنیای معاصر محسوب می شود.

اعظم حمیدپور – ایرنا

**اگر علاقمند به مطالعه دیدگاه‌های متفاوت درباره منشور حقوق شهروندی هستید، اینجا کلیک کنید.