تاریخ انتشار : یکشنبه ۶ مرداد ۱۳۹۲ زمان انتشار : ۱۱:۵۶

شهروندان:
بیش از اینکه فرآیند طولانی و زمان بر لغو تحریم ها را امری ذاتی بدانیم به نظر می رسد برخی ملاحظات و واقعیات عملی هستند که مانع از آن می شوند که محدودیت ها و تضییق های تحمیل شده علیه دولت مورد تحریم، یک شبه کنار گذاشته شوند. استفاده از مجموعه ظرفیت های سیاسی و حقوقی مشروط به اینکه به موقع، منسجم و توسط مراجع ذی صلاح به کار گرفته شوند در این راستا راهگشا خواهد بود.

با پیروزی تدبیر و امید در انتخابات ۹۲و پایکوبی های مردمی پس از آن در سرتاسر ایران، جهان بالاخص غرب از یک سو شگفت زده شد و از سوی دیگر مجبور به تامل در رفتار خود نسبت به ایران شد، تاملی که می توان نشانه های آن را در نامه نگاری های اخیر کنگره امریکا به کاخ سفید دید، نشانه یی که سبب شده است پاره یی از ایرانیان امید به کاهش تحریم ها را به خود و یکدیگر یادآوری کنند، از همین رو به سراغ دکتر امیر ساعد وکیل رفتیم تا بتوانیم با او درباره صحت و سقم این امید صحبتی داشته باشیم.

دکتر وکیل، وکیل دادگستری و عضو کمیسیون بین الملل کانون وکلای دادگستری مرکز و همچنین مشاور دعاوی بین المللی و متخصص حوزه حقوق بین الملل است.

• از نظر شما ماهیت و چیستی تحریم چگونه است، درحقیقت تحریم ها تصمیمی سیاسی هستند یا راهبردی حقوقی؟

در حوزه مفاهیم و پدیده های علوم انسانی، هرگز نمی توان قایل به آن بود که یک مفهوم صرفا از یک منظر قابل بررسی است و بدون تردید، عدم توجه به زوایای گوناگون پدیده های مختلف موجب می شود که درک ما از یک واقعیت متجلی در روابط انسانی، ناقص و حتی گاه نادرست باشد.

تحریم ها که عمدتا در مسائلی که مورد نظر ما است تحریم های اقتصادی بیشتر جلب توجه می کنند مقوله یی است که هم از منظر روابط بین الملل هم از دیدگاه حقوق بین الملل، هم از باب فلسفه حقوق و هم از چشم انداز اقتصاد قابل مطالعه است و جهات دیگری نیز می توان یافت که از حوصله این مجال خارج است.

در یک بیان ساده از نگاه رشته روابط بین الملل، تحریم از یک سو، روش و ابزاری برای بیان مواضع دولت ها در قبال رفتارهایی است که توسط یک یا چند دولت اتخاذ شده و عملادولت های تحریم کننده با توسل به تدابیر محدود کننده تلاش می کنند مخالفت و نارضایتی خود را از روند موجود به این طریق بیان کنند.

از طرف دیگر، دولت ها در تلاش هستند که اهداف سیاست خارجی خود را به منظور کسب منافع ملی یا جمعی بیشتر تعقیب کنند و در این مسیر، اعمال تحریم های اقتصادی می تواند به منزله دندان و چنگال برنده یی باشد که در اختیار قدرت های بزرگ قرار می گیرد تا دولت های دیگر را به سوی خواسته های خود ترغیب کنند.

در دوران حیات جامعه ملل و قبل از جنگ جهانی دوم تحریم ها به عنوان ساز و کاری برای واداشتن دولت ها به رعایت پاره یی تعهدات بین المللی در دستور کار قرار گرفتند که در مواردی که نتایج مثبت آنها زمینه توسل بیش از پیش به این ابزار را در روابط بین المللی فراهم تر ساخت.

برای مثال، در سال ۱۹۲۱ تهدید به تحریم، برای مجبور ساختن یوگسلاوی به توقف تلاش های خود جهت اشغال سرزمین آلبانی کافی بود و دیگر اینکه در سال ۱۹۲۵ یونان مجبور شد تحت همین فشارها از ادعاهای سرزمینی خود درباره سرزمین های بلغارستان دست بردارد.

اما از منظر حقوق بین الملل باید گفت که تحریم ها بیشتر از آنکه مبنایی معاهداتی در حقوق موضوعه بین المللی داشته باشند، ارمغان رویه دولت ها در طول تاریخ تکوین نظام حقوقی جامعه بین المللی هستند.

در منشور سازمان ملل متحد با وجود اینکه هیچ اشاره یی به واژه تحریم نشده است اما عبارت تدابیر اجرایی از منظر تعدادی از حقوقدانان بین المللی مفید همین معناست.

بر اساس نظام حقوقی پایه ریزی شده در سازمان ملل متحد، اختیار تحمیل تحریم های اقتصادی به شرطی به شورای امنیت- رکن اصلی و اولیه حفظ صلح و امنیت بین المللی- اعطا می شود که این رکن نتیجه بگیرد طبق ماده ۳۹ منشور، وضعیت تهدید یا نقض صلح یا تجاوز وجود دارد که شامل محدودیت ها یا دخالت هایی در ارتباطات و تبادلات فرهنگی نظیر روابط دانشگاهی و ورزشی و تهدید روابط دیپلماتیک می شود.

نکته مهم این است که ماده ۴۱ منشور در تلفیق با سایر مواد منشور، نشان می دهد که رویکرد سازمان ملل در اعمال تحریم ها برخلاف تحریم های خودکار ماده ۱۶ میثاق جامعه ملل، انعطاف پذیر است و مشروط به عواملی است.

شورای امنیت تا دهه ۹۰ در قرن بیستم دو بار در مقام حمایت از حقوق بشر، اقدام به تصویب تحریم کرد. نخستین بار در دسامبر ۱۹۶۶ محدودیت های مالی، اقتصادی و دیپلماتیک بر رژیم اقلیت نژادپرست رودزیای جنوبی اعمال شد و سپس در سال ۱۹۷۷ تحریم تسلیحاتی علیه آفریقای جنوبی به اجرا درآمد.

هر دو مورد یاد شده به جای اینکه در تقابل با تهدیدهای سنتی نسبت به صلح و امنیت بین المللی به اجرا درآیند در مقابله با امتناع از اجرای حقوق بشر و سوءاستفاده از قدرت در داخل کشور صورت گرفتند.

این در شرایطی است که از سال ۱۹۹۰ تا پایان قرن بیستم، عراق، یوگسلاوی، سومالی، لیبی، هاییتی، آنگولا، رواندا و افغانستان از جمله کشورهایی بودند که مورد تحریم واقع شدند و پایه بسیاری از این تحریم ها تفسیری موسع و دامنه دار از مفهوم تهدید صلح و امنیت بین المللی بوده است که منحصر به برخوردهای نظامی فرامرزی بین دو دولت همجوار نمی شود.

در جمع بندی باید گفت، غالبا محورهای ذیل برای اعمال تحریم ها مورد استناد قرار می گیرند: تروریسم- تخریب محیط زیست- اشاعه سلاح های کشتار جمعی- انتقال به دموکراسی- قاچاق موادمخدر- حقوق کارگران- مصادره- اصلاح بازار- حقوق بشر- پناه دادن به جنایتکاران جنگی- تجاوز نظامی. گذشته از نظام ملل متحد، از دریچه حقوق بین الملل عام، تحریم ها را می توان مصادیقی از تجلی اقدامات متقابل یا اقدامات تلافی جویانه یا مجازات و ضمانت اجرا تلقی کرد.

در قلمرو مباحث مسوولیت بین المللی دولت ها، نقض هر تعهد بین المللی یک عمل متخلفانه بین المللی محسوب می شود که مسوولیت بین المللی دولت را به همراه می آورد اما سایر دولت ها به ویژه دولت های زیان دیده از نقض تعهد مزبور می توانند در برابر آن عمل متخلفانه واکنش نشان دهند که هر چند این واکنش به خودی خود در حقوق بین الملل نامشروع است ولی به دلیل اینکه در مقابل اقدام غیرقانونی کشور هدف اتخاذ شده است نامشروع تلقی نمی شود.

اقدامات تلافی جویانه نیز تدابیری هستند که در مقابل اقدامات زیانبار یا نامطلوب یک دولت به کار گرفته می شوند بدون اینکه فی نفسه متضمن نقض تعهدات بین المللی باشند. همان طور که گفته شد نظام سازمان ملل متحد از طریق ساز و کار تدابیر اجرایی فصل هفتم منشور درصدد برآمده تا چارچوبی برای تضمین اجرای مقررات خود و مجازات دولت های ناقض فراهم آورد که از این زاویه نیز می توان توسل به تحریم ها را تحت شرایطی در حقوق بین الملل قابل توجیه شمرد.

از نظر بنده تحریم ها تلفیقی از برآیند تصمیمات سیاسی و رویکردهای حقوقی مکمل هستند که با توجه به مطالب بالامی توان اینچنین جمع بندی کرد تحریم ها علاوه بر اینکه در نطفه، یک تصمیم سیاسی هستند و نمایانگر واضح رویکرد دیپلماسی دولت ها به حساب می آیند، عمدتا در رویه دولت ها شاهد آن هستیم که در توجیه توسل به این تدابیر، مبانی حقوقی نیز مورد توجه قرار می گیرند و به لحاظ آثار اقتصادی، حقوق بشری، دیپلماتیک و غیره که با خود دارند با اتکا به قواعد حقوقی بین المللی اعمال می شوند.

به همین دلیل است که باید اذعان داشت تجارت در عرصه جهانی که شاخصه یی گویا از درجه روابط صلح آمیز میان دولت ها و حتی بازیگران غیردولتی است در مشت های تحریم از سوی تصمیم گیران سیاسی به گروگان گرفته می شود و گاه، پاره یی از حقوقدانان بین المللی درصدد آن بر می آیند که با دستکش های مخملینی که برای این مشت ها می بافند، این تدابیر را مشروع و موجه جلوه دهند.

• به نظر شما رفع تحریم یا اسقاط آنان بیشتر در گروتعاملات سیاسی است یا از طریق مجاری قانونی امکان پذیر است؟

اساسا نمی توان در دنیای معاصر، روابط فرامرزی بین دولت ها را به لحاظ موضوعی مرز بندی کرد و به نظر می رسد که هر گونه رویکردی نسبت به موضوع تحریم مستلزم هم افزایی ابتکارات سیاسی و حقوقی در کنار یکدیگر است.

هر چند به لحاظ مبنایی، حل و فصل زمینه های اختلاف و حرکت به سوی فرآیندی جهت رفع تحریم ها مستلزم ایجاد بستری برای تقویت تعاملات سیاسی با دولت های موثر است اما نباید از یاد برد که اولااستفاده از راهکارهای حقوقی به منظور تجدیدنظر قضایی درباره تحریم ها حکایت از پایبندی دولت هدف تحریم، به حاکمیت نظام حقوقی بین المللی است و این دقیقا یکی از اهداف بنیادین تحت پیگیری در سایه روابط و مناسبات بین المللی قانونمند است.

ثانیا گاهی اوقات، ساز و کارهای حقوقی و بین المللی می تواند به تسریع ثمر بخشی راهکارهای سیاسی کمک کند و حتی چه بسا برخی راهکارهای حقوقی، خود زمینه ساز ایجاد فضا و فرصتی برای پیشبرد تعاملات سیاسی باشند. بنابراین، استفاده از مجموعه ظرفیت های سیاسی و حقوقی مشروط به اینکه به موقع، منسجم و توسط مراجع ذی صلاح به کار گرفته شوند در این راستا راهگشا خواهد بود.

• با توجه به این توضیحات شما نمونه موفقی در بحث رفع تحریم در سطح بین الملل می توانید معرفی کنید؟

ایالات متحده، پیشگام توسل به تحریم های اقتصادی در سطح جهان بوده است. به طوری که از بین ۱۰۷ مورد تحریم اقتصادی اعمال شده از سال ۱۹۴۵ تا سال۱۹۹۰ در سراسر جهان، ایالات متحده در ۷۴ مورد، انگلستان در ۱۳ مورد و شوروی در ۱۱ مورد دخالت داشته اند. در همین دوره زمانی، بیش از ۶۰ درصد تحریم ها با ابتکار امریکا شروع و تداوم یافته و بیش از سه چهارم آنها بدون مشارکت دیگر دولت ها بوده است. همچنین از سال ۱۹۹۳ تا سال ۱۹۹۶ امریکا حدود ۱۰۰ قانون و دستور العمل اجرایی تصویب کرده که توسل به تحریم علیه ۳۵ کشور را تجویز می کند. در دوره ۱۹۹۰ تا پایان سال ۱۹۹۹ سهم امریکا در کل تحریم های اقتصادی جهان به ۹۲ درصد افزایش پیدا کرده است. به گفته وزیر دفاع سابق ایالات متحده، در حال حاضر ۷۰ کشور که حدود دو سوم جمعیت دنیا را در بر می گیرند تحت تاثیر تحریم های ایالات متحده قرار دارند. نمونه های زیادی از رویکرد دولت های قدرتمند به اعمال تحریم هایی علیه دولت های ضعیف تر قابل اشاره است که به موفقیت هایی نیز منتهی شده اند. برای نمونه می توان موارد زیر را نام برد: سنای ایالات متحده در سال ۱۹۷۹ متعاقب حمله شوروی به افغانستان از بررسی موافقتنامه سالت ۲ که به امضای امریکا و شوروی رسیده بود، خودداری کرد.

دولت هلند در سال ۱۹۸۲ در واکنش به کشتار صورت گرفته توسط شبه نظامیان در سورینام، اجرای برنامه ۱۰ تا ۱۵ ساله کمک های مالی به این دولت را به حال تعلیق درآورد. تحریم های چین، برمه، لهستان و سودان نیز از دیگر مواردی است که اشاره به آن خالی از فایده نیست.

در آخرین مورد هم می توان به رفع تحریم های عراق از سوی سازمان ملل متحد اشاره کرد که در سال میلادی جاری رخ داد.

• یکی از مباحثی که همیشه پیرامون بحث تحریم مطرح می شود، طولانی و زمانبر بودن پروسه لغو تحریم هاست، به نظر شما طولانی بودن مسیر لغو تحریم ها یک مساله ذاتی و غیرقابل تغییر است یا در سطح بین الملل استثنائاتی نیز دارد؟

بیش از اینکه فرآیند طولانی و زمان بر فرآیند لغو تحریم ها را امری ذاتی بدانیم به نظر می رسد برخی ملاحظات و واقعیات عملی هستند که مانع از آن می شوند که محدودیت ها و تضییق های تحمیل شده علیه دولت مورد تحریم، یک شبه کنار گذاشته شوند.

برخی از این عوامل را می توان اجمالابه این شرح ذکر کرد: ۱- دولت های تحریم کننده چون اعتماد کامل ندارند که تمام نگرانی های آنها که باعث وضع تحریم ها شده در دولت هدف تحریم به کلی برطرف خواهد شد، ترجیح می دهند طی یک

فرآیند تدریجی نسبت به تخفیف و لغو تحریم ها اقدام کنند.

۲- فرآیند شکل گیری جبهه تدابیر محدود کننده علیه دولت مورد تحریم بسیار پرهزینه و در یک دوره زمانی شکل می گیرد چنان که به تدریج دولت ها به جبهه تحریم یک دولت پیوسته و متعاقب آن، اشخاص حقیقی و حقوقی آرام آرام درصدد تعدیل و توقف روابط تجاری، مالی و خدماتی خود برمی آیند بنابراین، منطقی است که به یک باره جبهه ایجاد شده در هم شکسته نشود تا چنانچه لغزش هایی در ایفای تعهدات دولت هدف تحریم دیده شد، امکان اعمال فشار بر آن در کوتاه مدت وجود داشته باشد.

۳- زمان بر بودن برقراری مجدد روابط تجاری، تاسیس یا افتتاح دوباره شرکت ها و بانک ها، شرکت در مزایده ها و مناقصات و انعقاد قراردادهای تجاری، تعقیب فرآیندهای قانونی ورود سرمایه و مشارکت در پروژه ها همگی اموری هستند که هم به لحاظ بالارفتن ریسک پذیری بازار دولت مورد تحریم و هم خدشه دار شدن اعتبار بسیاری از اشخاصی که در کشور هدف تحریم در حال فعالیت بوده و هستند، مانع از آن می شود که عملااز سرگیری روابط حتی در صورتی که هیچ گونه منع حقوقی در کار نباشد در فواصل زمانی کوتاه عملی باشد.

۴- اعمال تحریم ها واجد آثار روانی سوء در روابط تجاری است که برطرف شدن این آثار نیازمند زمان و اعتمادآفرینی مناسب است.

با این حال به نظر می رسد اگر در قالبی هدفمند و منظم تحریم ها به صورت متوازن در حوزه حمل و نقل، خدمات مالی و پولی، معاملات تجاری و غیره رفع شوند و این گونه نباشد که صرفا یک حوزه از فعالیت ها معاف از تحریم شده و سایر حوزه ها همچنان درگیر تدابیر محدود کننده باشند می توان امیدوار بود که رفع تحریم ها در سرعت مطلوب تری به نتایجی مثبت دست پیدا کند.

برای مثال اگر ارائه خدمات حمل و نقل از طریق کشتیرانی از تحریم خارج شود اما همچنان گشایش اعتبارات اسنادی با ممنوعیت روبه رو باشد یا ارائه خدمات بیمه اتکایی به شناورهایی که حمل و نقل از طریق آب را انجام می دهند غیرعملی باشد یا مراودات تجاری درباره کالاها تحت بازرسی و محدودیت جدی حفظ شده باشد و موانعی از این قبیل، در این صورت رفع تحریم های ناظر بر حمل نقل هیچ فایده یی در بر نخواهد داشت.

• چه راهکارهای حقوقی توصیه می کنید که دولت آینده بتواند از طریق آنان در جهت لغو یا تخفیف تحریم ها قدم بردارد.

با توجه به ماهیت تحریم ها و اینکه هر یک در کدام کشور، در چه موضوعی، بر اساس رابطه قراردادی یا غیر قراردادی و علیه کدام شخص ایرانی از این جهت که دولتی یا غیردولتی است و آیا نام شخص مزبور در فهرست اشخاص مشمول تحریم قرار گرفته یا خیر، راهکارهای متنوعی قابل ذکر است. اصولاذکر دقیق و اشاره به ساز و کارهای حقوقی که تاکنون به کار نگرفته شده است، مناسب تر خواهد بود قبل از اعلان عمومی در محافل تخصصی مورد بررسی قرار گرفته و قبل از اینکه مورد تبلیغ قرار گیرند به اجرا درآیند.

برعکس، بسیاری از راهکارهای سیاسی در صورتی موثر خواهند بود که مورد تبلیغات گسترده هم واقع شوند و بنابراین ترجیح می دهم راهکارهای حقوقی پیشنهادی خود را فعلادر این مقال بیان نکنم.