موفق نبودیم
شهروندان:
حسین راغفر، دکترای اقتصادش را از دانشگاه مطرح اسکس انگلستان دریافت کرده و اینک استاد دانشگاه الزهراست. او را در زمره اقتصاددانان نهادگرا می‌دانند و از این رو است که در امر توسعه نیز بیش از هر عامل دیگری به نقش نهادها توجه می‌کند.
راغفر سه دسته از نهادها را در پیشبرد توسعه موثر می‌داند؛ یکی نهادهایی مانند قوه قضاییه، مالیات و آموزش که در کشور وجود دارند اما کارکرد درستی در امر توسعه ارائه نمی‌دهند، دیگری احزاب و مطبوعات مستقل که تنها کاریکاتوری از اصل‌شان هستند و سومی هم نهادهایی که نباید در کشور وجود داشته باشند اما دارند و نام‌شان نهادهای ضدتوسعه است و تمام این نهادها نیز تحت تاثیر نفت و شیوه تولید استخراجی در کشور است. گفت‌وگو با راغفر درباره پنج برنامه عمرانی قبل از انقلاب و پنج برنامه توسعه بعد از انقلاب و نتایج‌شان در روند توسعه کشور است.
- چه تفاوت و شباهت‌هایی بین برنامه‌های عمرانی قبل از انقلاب و برنامه‌های توسعه بعد از انقلاب است؟
نخستین طرح توسعه ایرانی در سال ۱۳۱۰ تدوین می‌شود اما هیچگاه اجرا نمی‌شود تا اینکه برنامه‌های توسعه‌یی قبل از انقلاب با کمک وام‌های بانک جهانی برای اجرای تعدادی از پروژه‌های عمرانی کشور آغاز می‌شود که نخستینش طرح سد دز است. به‌تدریج پروژه‌های عمرانی بیشتری طرح‌ریزی می‌شود به‌طوری‌که هدف اصلی برنامه توسعه‌یی کشور، توسعه عمرانی کشور بوده است. اصولا چه پیش و چه پس از انقلاب عمدتا توسعه را مساوی با عمران می‌دیدند و می‌بینند.
از زمان دوره استقرار پهلوی ما شاهد در دستور کار قرار گرفتن توسعه ایران بودیم اما نگاه توسعه‌یی در ایران همواره نگاهی عمرانی و بازسازی عمرانی بوده است. مخصوصا در دوره پهلوی اول که بسیاری از طرح‌های توسعه‌یی که مدرنیزاسیون را در ایران دنبال می‌کرد عمرانی بودند مثل راه آهن، بیمارستان، دانشگاه تهران، بانک و… این نگاه که برنامه‌های توسعه‌یی کشور در غالب برنامه‌های عمرانی تنظیم و تدوین شود عمدتا نگاه قالب تمام اعصار برنامه‌ریزی کشور بوده است اما در تمام این برنامه‌ها یک نکته اصلی مغفول مانده است و آن توجه به نقش نیروی انسانی به عنوان اصلی‌ترین عنصر تحول و توسعه در جامعه است.
مع‌الوصف چه قبل و چه بعد از انقلاب با آنکه افراد زیادی برای تحصیل به خارج اعزام شده بودند تا کاستی‌های تخصصی کشور را تامین کنند اما ظرفیت برای استفاده از این نیروی انسانی به وجود نیامد و هنوز هم وجود ندارد. ما همواره در تاریخ معاصر به جز یک دوره کوتاه شاهد خروج نیروی انسانی متخصص از کشور بودیم که این یکی از ویژگی‌های کشورهای جهان سوم است که نمی‌توانند از سرمایه‌های خودشان استفاده کنند.
دلیل اصلی توسعه‌نیافتگی این کشورها نیز در ناتوانی استفاده از سرمایه‌هایشان است. مخصوصا سرمایه انسانی. یکی دیگر از اصلی‌ترین کاستی‌های تمام این برنامه‌های توسعه‌یی در ایران عدم استقرار نهادهای حامی توسعه است. چون توسعه بدون استقرار نهادهای حامی توسعه تحقق پیدا نمی‌کند. وظیفه این نهادها تنظیم رفتارهای کلیه افراد جامعه اعم از برنامه‌ریزان و سیاستگذاران و گروه‌های مختلف جامعه است. اما متاسفانه این نهادها همواره در ایران مغفول مانده‌اند و نبودشان تبدیل به یکی از اصلی‌ترین موانع توسعه اقتصادی – اجتماعی در ایران شده است. همچنین وجود نهادهای ضد توسعه نیز در رشدنایافتگی کشور موثر بوده است.
- قبل از اینکه به سراغ تعریف نهادهای توسعه‌گرا و ضدتوسعه برویم لطفا به این سوال پاسخ دهید که آیا برنامه‌های عمرانی قبل از انقلاب به نتیجه دلخواه خود که همانا «به سوی تمدن بزرگ» بود، برسد؟
صرف‌نظر از زمان و باتوجه به حجم برنامه‌ها شاید بتوان گفت که دوره اول پهلوی شاهد رشد شکل‌گیری نهادهای مختلف و فعالیت‌های عمرانی به میزان و سطحی هستیم که باتوجه به ظرف زمانی و محدودیت‌های آن دوران بتوان آن دوره را دوره موفقی ارزیابی کرد اما وقتی به کنه مساله توجه کنیم متوجه می‌شویم که این دسته از برنامه‌ها با فرهنگ عمومی جامعه منطبق نبود و استقرار نهادهای ضدتوسعه استبداد در جامعه را شکل می‌دهد و به این دلیل است که تلاش برای نوسازی کشور به نتیجه مطلوب نمی‌رسد و بعد از ۵۲ سال حکومت پهلوی شاهد توسعه واقعی و همه‌جانبه در کشور نبودیم.
- آیا نتیجه برنامه‌های توسعه‌یی بعد از انقلاب مثبت بود؟
دوران پس از انقلاب هم از همین کاستی‌ها رنج می‌برد. به استقرار نهادهای حامی توسعه کمتر توجه شد. به جز این در دهه اول انقلاب، کشور گرفتار مشکلات خودش ازجمله جنگ تحمیلی بود که انرژی و توان سیاستگذاران را به خودش معطوف کرد و فرصت شکل‌گیری برنامه‌های توسعه‌یی متناسب با ظرفیت‌های کشور را از ما گرفت. بعد از جنگ و در ۲۵ سال اخیر ما شاهد تغییر جدی در نگرش به نقش دولت هستیم اما باز آنچه سبب می‌شود برنامه‌های یک ربع قرن گذشته با شکست مواجه شود مساله فقدان نهادهای ضروری برای توسعه اقتصادی – اجتماعی کشور است.
- لطفا درباره این نهادهای حامی توسعه توضیح دهید و مشخصا بگویید کدام نهادها هستند؟
برای توسعه یک کشور وجود سه دسته از نهادها ضروری است. یکی از آنها نهادهای حامی توسعه هستند که در کشور وجود دارند اما ضعف‌هایی در آنها دیده می‌شود. دستگاه قضایی یکی از آنهاست که می‌تواند امنیت اقتصادی- اجتماعی را در جامعه تضمین کند. می‌تواند به تضمین تعهدات طرفین در قراردادهای اقتصادی کمک کند. می‌تواند افراد را در قبال تعهدات در قراردادها مکلف کند. اما دلایل روشنی وجود دارد که دستگاه قضایی ما نتوانسته این نقش را به‌خوبی ایفا کند. نقشی که مقدم بر توسعه اقتصادی است. بدون رشد و توسعه دستگاه قضایی نمی‌توان به توسعه اقتصادی و اجتماعی در هیچ کشوری دست یافت.
این را تاریخ کشورهای توسعه‌یافته نشان داده که ابتدا دستگاه قضایی‌شان رشد یافت و بعد به توسعه رسیدند. ضعف دستگاه قضایی را در وجود ده‌ها میلیون پرونده اقتصادی موجود در دستگاه قضایی کشور و رشد چشمگیر آن می‌توان ارزیابی کرد. میلیون‌ها شکایت مربوط به چک یا تعرض به حقوق مالکیت افراد یا زمین‌های بخش عمومی که مورد تعرض افراد مختلف واقع شده و روز به روز هم بر تعداد این پرونده‌ها افزوده شده حکایت از همین ضعف‌ها دارد. نهاد دیگری که نقش بسیار تعیین‌کننده‌یی در توسعه کشور می‌تواند ایفا کند نظام مالیاتی کشور است. ایران با وجود اینکه یکی از قدیمی‌ترین نظام‌های مدرن مالیاتی را داشته اما اکنون نظام مالیاتی‌اش یک نظام توانمند برای پاسخگویی به نیازهای توسعه‌یی جامعه ما نیست.
علت اصلی آن را باید در ساختار اقتصاد نفتی کشور جست‌وجو کرد. چه قبل و چه بعد از انقلاب ما شاهد این هستیم که اصلی‌ترین دلیل عدم توسعه ناشی از شیوه استخراجی تولید است. نهاد دیگری که ما به‌شدت به وجودش نیازمندیم اما کارکرد توسعه‌یی‌اش را در ایران ایفا نمی‌کند نظام آموزشی است. آموزش و پرورش و آموزش عالی و نظام تحقیقاتی و پژوهشی متاسفانه هیچگاه متناسب با نیازهای نیروی انسانی و توانمندی‌های کشور نبوده و به تربیت نیروی انسانی مورد نیاز متناسب با ظرفیت‌های کشور نپرداخته است. در شیوه منابع تدریس و شرح درست سیاست‌های عمومی و فرهنگی و آموزشی در کشور چه در سطوح ابتدایی و متوسطه و چه در سطوح عالی متاسفانه از نظام آموزشی و پژوهشی متناسب با توسعه برخوردار نیستیم. پس سه نهاد قضایی، مالیات و آموزش، نهادهایی هستند که متاسفانه متناسب با توسعه کشور رشد نکردند.
دسته دیگری هم از نهادها هستند که شدیدا مورد نیاز توسعه هستند اما در ایران وجود ندارند و آن‌چیزی که به نام‌شان در کشور وجود دارد عملا کاریکاتوری از اصل‌شان است. این نهادها احزاب سیاسی مستقل، رسانه‌های آزاد و تشکل‌های غیردولتی و مردم نهاد هستند که متاسفانه هیچگاه در یکصد سال اخیر شاهد شکل‌گیری آنها نبودیم و اگر هم بودیم در دوره کوتاهی بوده است و به علت کنترل و نظارت‌های دولتی خیلی زود و به سرعت از جامعه محو شد و جایش را به نهادهای دولتی داد. اما دسته سومی هم که نهادهای ضد توسعه‌یی لقب گرفته‌اند و حضورشان به هیچ‌وجه برای توسعه میمون و مبارک نیست. اما این نهادها در جامعه و کشور حضور فعالی دارند و از قدمت طولانی برخوردارند. از جمله آنها نهاد سفله‌پروری و نهاد فساد است که ضدتوسعه هستند و با کمال تاسف خیلی هم پرقدرت هستند.
این نهاد حافظ منافع گروه‌های خاصی از قدرت هستند. به همین دلیل ما شاهد حضور مستمر روابط ناسالم قوم و خویشی یا روابط مبتنی بر منافع گروه‌های منتفع هستیم. تقریبا در یکصدسال گذشته به جز مقاطع کوتاهی دولت‌ها اصلی‌ترین منابع درآمدی‌شان، منابع بادآورده نفتی بوده و تنها با استخراج بیشتر نفت توانستند بخش‌هایی از ناکارآمدیشان را پوشش دهند و تا حدی از بروز نارضایتی‌های اجتماعی جلوگیری و روابطی را در جامعه حاکم کنند که عملا منافع گروه‌های مسلط را تامین کنند بدون اینکه یک توسعه واقعی در کشور تحقق یابد.
- می‌شود مشخصا بگویید این نهادها کدام‌ها هستند؟
مثلا نظام اداری در کشور یک نظام ناتوان است که عمدتا وابسته به درآمدهای بادآورده نفتی است. این نظام استخراجی، درآمدهای اداره خودش را نه از طریق مالیات‌ها و مشارکت مردم که از طریق نفت تامین می‌کند و به همین دلیل مناسبات بین دولت‌ها با مردم و دولت با بازار و دولت با روشنفکران و نخبگان و رابطه بازار با صنعت و صنعت با دانشگاه تحت تاثیر مستقیم شیوه تولید و شیوه توزیع منابع عمومی حاصل از درآمدهای نفتی بوده است. اینکه نظام مالیاتی عقب مانده داریم علتش به نوع نگاه دولت‌ها برمی‌گردد که به خاطر درآمدهای نفتی یک نگاه کوتاه‌مدت است. این دولت‌ها چون به مدت کوتاهی بر سر قدرت هستند مایل نیستند نارضایی ایجاد کنند و در چنین ساخت قدرتی، نقش نهادهای قدرت و ثروت مهم می‌شود. دولت‌ها به دلیل اینکه می‌توانستند با ثروت نفت در کوتاه‌مدت رضایت در جامعه ایجاد کنند ساده‌ترین راه را انتخاب کردند و تمایلی به کسب مالیات از مردم نداشتند. ساده‌ترین کار هم استخراج نفت و فروش نفت خام بوده است.
- چرا نفت خام؟ چرا حداقل نفت خام را به فرآورده‌های نفتی تبدیل نکردند؟
اینکه چرا کشور بعد از یکصدسال هنوز به خام فروشی نفت مبادرت می‌ورزد ناشی از رشد‌نیافتگی نهاد آموزش و تحقیقات کشور است. چرا این نظام رشد نیافته چون نظام تولید استخراجی ارتباط خیلی مستقیم و تنگاتنگی با اقتصاد جهانی دارد و به نوعی بین این ساخت تولیدی و نهادهای مرتبط با آن با منافع نظام جهانی نوعی همسویی وجود دارد و این همسویی منافع بین داخل و خارج منجر به شکل‌گیری گروه‌های ذی‌نفع در داخل حکومت یا بخش تولید ثروت شده است که در خیلی از موارد هم شاید چندان همسو با منافع عمومی و بلندمدت کشور نبوده است. اینکه چرا ما با وجود داشتن تعداد زیاد نیروی انسانی همچنان نیازمند کارشناس خارجی برای اداره چاه‌های نفت‌مان هستیم و چرا نمی‌توانیم بعد از گذشت یکصد سال محصول طبیعی خودمان را خودمان به بیش از ۱۰ هزار مشتقه حاصل از آن تبدیل کنیم و هنوز منابع طبیعی کشور را به صورت خام می‌فروشیم و بعد آنها را به صورت فرآورده‌های مستخرجه و به قیمت بالاتر از خارج وارد می‌کنیم، پاسخ همه این چراها ختم می‌شود به دلایل رشد نیافتگی و عقب‌ماندگی کشور. اگر این پاسخ‌ها را دریابیم موانع توسعه را هم می‌شناسیم.
- و پاسخش همان وجود نهادهای ضدتوسعه در کشور است که کشور با وجود اهداف بعضی از برنامه‌های توسعه‌یی نتوانست از وابستگی به نفت نجات یابد؟
در اکثر برنامه‌های توسعه‌یی کشور پس از انقلاب و حتی در دوران جنگ و با برگزاری سمینارهای مختلف، یکی از مهم‌ترین اهداف مسوولان کشور احیای اقتصاد بدون اتکا به نفت بود و تلاش‌های فراوانی هم در این راه انجام گرفت اما متاسفانه به دلیل بی‌تجربگی و عدم شناخت نقش نهادها و عواملی که مانع شکل‌گیری همبستگی ملی در بین اقشار مختلف فعال در حوزه سیاستگذاری‌های اقتصادی و سیاسی بود این امر محقق نشد. اصولا وجود نهادهایی که در شکل‌گیری یک جامعه همبسته و تحقق همکاری‌های اجتماعی موثرند، برای توسعه کشور مورد نیاز است. اما متاسفانه ما به دلیل عدم شناخت درست، سیاست‌هایی را دنبال کردیم که ما را از این هدف دورتر کرد و به کاهش همبستگی عمومی در جامعه منجر شد.
رشد فزاینده جرم و جرایم و کاهش سرمایه‌های اجتماعی یکی از نشانه‌های این ادعا است که نهادهایی که می‌توانستند به ایجاد این همبستگی اجتماعی کمک کنند یا در جامعه مغفول ماندند یا اینکه به‌طور کل نادیده گرفته شدند. یکی از آنها که مغفول ماند نظام دستمزد در کشور است. نظام دستمزد می‌تواند منجر به شکل‌گیری نوعی همبستگی ملی و شکل‌گیری علقه‌ها و علایق افراد به جامعه خودشان شود. یکی از دلایل فرار مغزها در یکصد سال گذشته نیز ریشه در همین عامل دارد. علاوه براینکه فرصت حضور گروه‌های مختلف از جمله دانش‌آموختگان در مشارکت برای توسعه کشور فراهم نشد، اصلا اهمیتی هم برای نیروی انسانی قائل نشدند. یکی از نهادهایی که باعث این معضل شد نهاد واردات کشور بود.
ما چون همیشه نفت داشتیم پس نیازهایمان را از طریق واردات تامین کردیم. برای اینکه واردات تسهیل شود نیازی به مهندس نداشتیم چون در نظام مبتنی بر واردات نیازی به سازندگی احساس نمی‌کردیم. پس نهاد علم بیش از آنکه مهندس تربیت کند، کارشناس تربیت کرد. اینها در خدمت نظام دولتی قرار گرفتند تا ارتباط منافع متقابل گروه‌های منتفع در داخل را با نظام صنعتی در خارج محقق کنند. به همین دلیل نظام تحقیقاتی در کشور شکل نمی‌گیرد چون نیازی به آن احساس نمی‌شود. نظام تولید در کشور ما نیز به‌شدت تحت تاثیر تولید نفتی و منافع حاصل از آن است که بین گروه‌های ذی‌نفع تقسیم می‌شود. تولید همواره یک فعالیت پرهزینه و پر مشقتی بوده که عمدتا تولیدکنندگان را با مشکلات پیچیده‌یی روبه‌رو می‌کند. این یک مساله اتفاقی نیست. دولت‌ها به امر تولید توجه نداشتند و کسانی هم بودند که در نظام تصمیم‌گیری برای امر تولید کارشکنی می‌کردند و در عوض برای واردات تسهیلات فراوانی ایجاد کردند. درحالی که به نظر من مفهوم توسعه با تولید تعریف می‌شود.
مفهوم توسعه بدون تولید اصلا معنا ندارد اما توسعه فقط به معنای تولید صنعتی نیست که شامل تولید علم و فرهنگ و اخلاق هم می‌شود. اما متاسفانه اینها در جامعه ما شکل نگرفته که دلیلش هم حضور نهادهای استخراجی است که متاثر از درآمدهای حاصل از نفت و گاز و دیگر منابع طبیعی کشور است. نظام‌هایی که در کشور ایجاد می‌شود عملا تسهیل‌کننده کار همین نهادهای استخراجی هستند. مثل نظام بانکی. درحالی که یکی از اهداف اصلی بانک باید بسیج منافع خرد مردم برای سرمایه‌گذاری باشد اما در ایران منابع سرمایه‌گذاری همان بشکه‌های نفت هستند و بانک‌ها هم کمک حال نهادهای نفتی. درعین حال نظام تولیدی فشل ما نظام توزیعی را نیز تحریف کرده است به‌طوری‌که نظام توزیعی ما یک نظام کاملا نابرابری است که به جز در مقاطعی کوتاه همواره نابرابری‌ها را در کشور تشدید کرده است و این یکی از تجلیات نظام‌های نخبه‌گرا است؛ نظام‌هایی که تصمیمات اساسی‌شان همراه است با منافع صاحبان سرمایه. تا زمانی‌که این مناسبات تغییر نیابد و زمینه برای حضور شایسته همه گروه‌های جامعه فراهم نشود و این نابرابری‌های عظیم کماکان حفظ شود و افزایش یابد، توسعه در کشور یک امر ممتنع خواهد بود.
- آن مقطع کوتاهی که مدام در صحبت‌هایتان به آن اشاره می‌کنید که ایرادات پیش روی توسعه را نداشته، کدام مقطع است؟
خیلی خیلی کوتاه بوده. یک مقطع در اوایل انقلاب اسلامی بود و دومین مقطع دوران ملی شدن صنعت نفت. اما آنقدر کوتاه هستند که عملا تنها می‌توان به عنوان خاطره از آنها یاد کرد. چون بلافاصله مجددا در بر همان پاشنه چرخید و به سود نهادهای ضدتوسعه تغییر جهت پیدا کرد.
- باتوجه به شعارها و برنامه‌هایی که دولت یازدهم ارائه داده، آیا فکر می‌کنید این دولت موانع توسعه را شناخته و می‌داند چگونه از نفت درجهت رشد اقتصاد و توسعه استفاده کند؟
من هنوز هیچ نشانه‌یی که دلالت بر شناخت موانع از سوی دولت باشد، ندیدم. اگرچه دولت کنونی بیش از هر دولت دیگری با موانع جدی توسعه روبه‌رو است. اینک گروه‌های خیلی گسترده‌یی از اصحاب قدرت و ثروت از کج‌کاری‌های نظام اقتصادی منفعت می‌برند و به همین دلیل در مقابل هر نوع اصلاحات اساسی در کشور مقاومت می‌کنند و شکل مقاومت‌شان نیز توسل به ارزش‌های مسلط در جامعه است و با طرح شعارهایی که حکایت از مقابله با استکبار جهانی دارد به مقابله با هرکسی می‌پردازند که بخواهد منافع‌شان را تحت تاثیر قرار دهد. یکی از دلایل مخالفت جدی برخی‌ها با دولت برای بازسازی رابطه با دنیا و رفع تحریم‌ها در به خطر افتادن منافع این گروه‌ها ریشه دارد. گروه‌هایی که در چند سال گذشته منافع اقتصادی بسیار بزرگی به دست آوردند که البته چندان به سود منافع ملی نیز نبوده است و حاصلش شکل‌گیری میلیون‌ها بیکار در جامعه و رشد تورم بوده است.
طبیعی است که این گروه‌ها با رفع تحریم‌ها و باز شدن فضای نقد و بررسی مشکلات جامعه مخالفت کنند. منتها من ندیدم که دولت برنامه‌یی در حوزه اصلاحات نهادی که اصلی‌ترین مانع توسعه کشور است، داشته باشد. هرچند که امیدوارم این فرصت فراهم شود و دولت برنامه‌هایی در این باره ارائه کند. درعین حال باید منصفانه پذیرفت که دولت کنونی با موانع زیادی روبه‌رو است و اقتصاد کشور هیچگاه تا این اندازه در انحصار کانون‌های قدرت نبوده است، هیچگاه تولید تا این اندازه مهجور نبوده است و هیچگاه نهادهای کژ‌مالی بر کشور تا این حد مسلط نبوده است؛ نهادهایی که می‌توانند پایه‌های دولت را سست و وجاهت دولت را تهدید کنند.
- آیا این ۱۰ برنامه قبل و بعد از انقلاب مبتنی بر ایدئولوژی و مکتب فکری خاصی بودند؟
همه این برنامه‌ها بنابه تعریف نظریه‌های توسعه مبتنی بر نظریه‌های نوگرایی و مدرنیسم بودند که البته کاستی‌های خود را نیز دارد. از جمله آن کاستی‌ها عدم توجه به تفاوت‌های فرهنگی و عدم شناخت تاثیر صنعتی شدن و عقلانیت بر سنت‌ها در جامعه است و دلیل روشن شکست این برنامه‌ها نیز به همین علت است. چون صرف اتکا به ساز و کارهای بازار و جابه‌جایی تخصصی منابع توسعه، بدون توجه به حضور نهادهای قدرت و بدون وجود اصلاحات نهادی عمیق و اساسی در داخل، توسعه امکان‌پذیر نخواهد بود. متاسفانه ما کماکان درباره شناخت واقعیت‌های کشور و سیاستگذاری‌های اقتصادی، خطاهای گذشته را تکرار می‌کنیم بدون اینکه به نقش نهادها به عنوان ضرورت اصلی توسعه توجه کنیم.
بابک مهدیزاده-اعتماد
