شوراها همچنان بی‌اختیارند
شهروندان:
بررسی جایگاه و فراز و فرودهای شوراها طی چهار دوره فعالیت، موضوعی است که با اشرف بروجردی، معاون اجتماعی وزیر کشور دوره اصلاحات در میان گذاشتیم. بروجردی در این گفت‌وگو آسیب‌شناسی دقیقی از وضعیت شوراها در چهار دوره فعالیت دارد.
سیاسی و حزبی شدن، ورود چهره‌های غیر‌تخصصی در بدنه شوراها، رابطه اعضای شورا با شهرداری‌ها و روشن نبودن دامنه فعالیت و
اختیارات قانونی شوراها از جمله آسیب‌هایی است که بروجردی به آن اشاره می‌کند.
- در آستانه هفته شوراها قرار داریم، همان‌طور که می‌دانید شروع به کار شوراها از دوران اصلاحات بود و پس از آن و تا الان که چهارمین دوره شورای شهر در حال فعالیت است، با تحولات زیادی رو‌به‌رو بوده است. اگر بخواهیم مروری بر نتیجه شکل‌گیری و فعالیت شورا داشته باشیم، به نظر شما اصلی‌ترین دستاورد شوراها در این مدت چه بوده است؟
لازم است در ابتدا پیشینه‌یی از شوراها را یادآوری کنم. در هفت اصل قانون اساسی به شوراها پرداخته شده است. در سال ۱۳۵۸ حضرت امام (ره) در نخستین فرمان زمانی که هنوز دولت شکل نگرفته بود، دستور دادند شورای عالی انقلاب کارها را پیش ببرد. در نهم اردیبهشت ۱۳۵۸ حضرت امام به شورای عالی انقلاب ابلاغ کردند هر چه سریع‌‌تر نسبت به شکل‌گیری شوراها در سطح کشور اقدام لازم را به عمل آورند. در سال ۱۳۷۶ و در دوره اصلاحات هم بنا به رای و برنامه ریاست‌جمهوری وقت آقای خاتمی برای نخستین بار اجرای هفت اصل معطل مانده قانون اساسی کلید خورد و شوراها شکل گرفت.
این نکته را هم اضافه کنم که بنا به فرمان حضرت امام نخستین قانون برای شکل‌گیری شوراها در سال ۱۳۶۴ تدوین شد. بعد در سال ۱۳۶۷ یک بار و در سال ۱۳۷۲ هم یک بار اصلاحیه خورد ولی هرگز اجرایی نشد. نهایتا در سال ۱۳۷۶ اجرایی شد و دوباره اصلاحیه به قانون خورد و این اصلاحیه در سال ۱۳۸۰ انجام و آیین‌نامه عملیاتی اجرایی شد. طبیعتا وقتی یک مجموعه‌یی بخواهد شکل بگیرد و جا بیفتد نیاز به این دارد که روند شکل‌گیری و افت و خیزی که ممکن است در اجرای قانون پیدا کند تابع شرایط خاصی مورد بررسی قرار گیرد.
- در آن زمان شکل‌گیری و شروع به کار شوراها با مانعی رو‌به‌رو نبود. منظورم این است که شرایط شکل‌گیری و فعالیت شوراهای شهر به عنوان یک پدیده جدید فراهم بود؟
در آن زمان به نظر می‌رسید همه کسانی که دست‌اندرکار اجرای قانون هستند باید در این حوزه مشارکت و همراهی می‌کردند که این مجموعه بتواند رئوس معطل مانده قانون اساسی را پیش ببرد. لذا وقتی که در سال ۷۶ استارت شکل‌گیری شوراها زده شده و در سال ۷۷ نخستین شورا شکل گرفت ما دچار یک نوع دوگانگی در برخورد در کل نظام بودیم؛ قوه مجریه کاملا بر اجرای شورا اصرار داشت در حالی که قوای دیگر همراهی لازم را نداشتند.
مثلا صدا و سیما به عنوان پشتوانه و تدوینگر این اصول اطلاعات کامل و لازم را به جامعه عرضه نمی‌کرد و با بدنه اجرایی برای اینکه ساختار شوراها در اذهان جامعه شکل بگیرد همراهی نمی‌کرد. در حالی که برای اینکه ساختار شوراها در اذهان مردم جامعه شکل بگیرد، لازم بود اطلاعات بیان شود. لذا همواره مردم در اینکه شورا می‌تواند کارآمد باشد و مشکلات را حل کند یا خیر دچار یاس و امید بودند.
اما زمانی که شوراها وارد کار اجرا شدند از آن جهت که مردم احساس می‌کردند که خودشان می‌توانند در بیان مشکلات محلی‌شان ایفای نقش داشته باشند، شوراها با اقبال عمومی رو‌به‌رو شد. در نخستین گام حدود ۸۰ درصد واجدان شرایط برای انتخابات پای صندوق آمدند و در سطوح مختلف شهر و روستا شوراها را شکل دادند و شورای شهرستان، شورای استان و شورای عالی شکل گرفت.
- شما اشاره کردید به اینکه به غیر از قوه مجریه از سوی قوا و نهادهای دیگر پذیرش صددرصد شوراها نبود، در حالی که مروری بر فراز و نشیب‌های شوراها نشان می‌دهد، در مقاطعی و حتی در ابتدای شروع به کار رابطه شوراها با خود دولت نیز شفاف و تعریف شده نبود و همراه با کشمکش بود. درست است؟
بله؛ مهم‌ترین مشکل این بود که نقش دولت و نسبت دولت با شورا به خوبی ترسیم نشده بود. یعنی شوراها معتقد بودند طبق قانون اساسی مستقلند و می‌توانند مستقلا لایحه به مجلس بدهند. می‌توانند خودشان تصمیم‌گیر باشند. می‌توانند در حوزه محلی مالیات وضع کنند. می‌توانند در شرایط محلی نرخ‌گذاری برای قیمت‌های‌شان داشته باشند. اما دولت این را به عنوان یک معارض برای خودش در بعضی از قسمت‌ها دید. حتی در دوران اصلاحات با اینکه خود دولت شوراها را شکل داده بود بخشی از مدیریت اجرایی برای همراهی مقاومت می‌کردند.
- علت این مقاومت چه بود، در هر صورت شکل‌گیری شوراها در قانون آمده بود و دامنه فعالیت‌شان کمابیش مشخص بود؟
در قوانین و مقرراتی که موجود بود بخش عمده‌یی از قانون در بیان نسبت دولت با شورا شفاف نبود. مثلا مصوبات شورا باید می‌رفت توسط فرمانداری‌ها ارزیابی می‌شد که آیا مغایرت قانونی دارد یا ندارد. این یک تعارض ایجاد می‌کرد و باعث می‌شد یک تضاد بین بدنه اجرایی دولت و شورا به وجود آید و همین مساله باعث شد ما همواره در بعضی از قسمت‌ها دچار چالش شویم.
در این زمینه پیشنهاد شوراها این بود که شوراهای فرادست در هر منطقه و در هر مقطع می‌توانند این نقش را ایفا کنند اما قانون چنین صراحتی نداشت و حتی کفه ترازو به نفع قوه مجریه بود و شورا را به عنوان بازوی نظارتی می‌دید تا بازوی تصمیم‌گیری.
این یکی از آسیب‌های جدی بود که در بدنه شورا وجود داشت اما به تدریج شوراها جایگاه خودشان را پیدا کردند. هرچند همچنان تعارضات وجود دارد و هنوز نیاز است که ارزیابی جدی در مورد این مساله صورت گیرد تا ما بتوانیم هر کدام از این دو عنصر یعنی عنصر دولت و عنصر شورا را در جای خودش قرار دهیم.
- تحلیل شما از میزان اختیارات فعلی و جایگاه شوراها در حال حاضر چیست، آیا توانسته‌اند به ماهیت خود نزدیک شوند؟
اختیار شوراها تا حدودی در حال شکل‌گیری است. ولی هنوز اختیارات کامل نیست. الان شوراها کمابیش دیده می‌شود. اما قبلا شوراها حتی در نهادهای اجرایی دیده نمی‌شود. شوراها اختیار کامل در تصمیم‌گیری ندارند. تصمیم‌ها هنوز توسط قوه مجریه چکش‌کاری می‌شود. این یک ضربه برای شوراهاست. چون شوراها اطمینان ندارند از اینکه مصوبات‌شان بتواند کار آمد باشد مگر اینکه قبلش یک تعاملات و بده بستانی برای به نتیجه رساندن داشته باشند.
- طی چهار دوره‌یی که از عمر شوراها می‌گذرد، یک واقعیت بسیار ملموس بود و آن هم سوءاستفاده‌هایی بود که از شوراها برای نزدیک شدن به قدرت می‌شد، به نظر شما این یک آسیب جدی به ماهیت شکل‌گیری و فعالیت شوراها نبود؟
بله؛ شورا یک محملی برای کسانی شد که از معبر شورا می‌خواستند به بدنه قدرت وصل شوند. یعنی مثلا عده‌یی می‌آمدند عضو شورا می‌شدند و بعد از مدتی انصراف می‌دادند و کاندید مجلس شورای اسلامی می‌شدند. یا از آن طریق می‌خواستند وارد بدنه اجرایی شوند. ما باید کاری کنیم که شورا در حوزه محلی باقی بماند و کسی حق انصراف نداشته باشد. چرا که شورا حق مردم است، انتخاب مردم است و نباید غیر از این باشد که در حوزه غیر کاری خودش وارد شود.
موضوع دیگر که به عنوان یک مشکل شاید بتوان به آن اشاره کرد این بود که شورا جایگاهی شد برای سوءاستفاده برخی افراد. یعنی بعضی از افراد فکر می‌کردند چون عضو شورا هستند می‌توانند امتیازاتی برای خود پیدا کنند. شورا باید بداند که جایگاهش ایجاد امنیت در منطقه است. منطقه را باید از آسیب‌های محیط زیستی ساخت‌سازی و… صیانت و حفاظت کرد. نباید به خاطر اینکه رابطه‌ها پاسخگوی ضابطه‌ها باشد، سوءاستفاده شود.
- برویم سراغ رویکرد شوراها. چقدر با حاکمیت رویکرد حزبی و گروهی در شوراها موافقید، اساسا به نظر شما اینکه شوراها حزبی و سیاسی شوند، یک آسیب است یا فرصتی برای تمرین رفتار سیاسی؟
اساسا شورا نباید سیاسی باشد. اما رویکرد سیاسی همه دارند. هیچ کس نمی‌تواند به کسی تکلیف کند که رویکرد سیاسی نداشته باشید. اما کاربرد سیاست در شورا یک آسیب است. یعنی اگر گرایش‌های حزبی و جناحی حاکم باشد، آسیب می‌زند. متاسفانه در دوره اول شوراها رویکرد و صبغه اصلاح‌طلبانه داشتند. در دوره دوم با اینکه مشارکت خیلی کم بود شوراها رویکرد اصولگرا داشتند. یعنی نخستین نفر شورای شهر تهران ۹ درصد واجدین شرایط رای‌دهندگی به شورای تهران را داشتند. وارد فضای انتخابات نمی‌شوم اما وقتی کسی تنها ۹ درصد آرای واجدین شرایط را داشته باشد و هم رییس شورا، هم نماینده شورا در شورای عالی و… شود، این یعنی بی‌تفاوتی، بی‌توجهی و گرایش سیاسی در شورا. باید سقفی برای این موضوع تعیین می‌کردیم. درست این است که نباید شورا را حزبی ببینیم. با شورا باید به عنوان نهاد مدنی تعامل کنیم نه یک نهاد سیاسی. مطمئنا اگر به عنوان نهاد مدنی برخورد کنیم عملکرد بهتری می‌تواند داشته باشد.
- این گرایشات سیاسی در مقاطعی به ویژه در دوره اخیر شوراها دو دستگی‌هایی را ایجاد کرد، عدم رفتار یکپارچه و رویکرد یکسان چقدر آسیب‌زننده یا فرصت است؟
ناهماهنگی در رفتار باعث می‌شود افراد در جایگاه خود قرار نگیرند. اگر ما حاکمیت را یک امانت بدانیم که باید به اهل آن سپرده شود. این کشمکش‌های سیاسی بار می‌شود روی تصمیم‌گیری‌ها و نهایتا امانت دست اهلش سپرده نمی‌شود.
- تحلیل‌تان از وضعیت و ترکیب فعلی شورای شهر چیست؟
شورای فعلی شهر تهران به نظر من ناهمگون است. ما یک چهره فرهیخته علمی مثل ریاست شورا داریم که سابقه فرهنگی دارد به نظر من ناهمگونی در شورای شهر تهران در ترکیب اعضا کاملا به چشم می‌خورد.
- ترکیب اعضای شورای شهر خصوصا در دوره اخیر بیانگر حضور یکسری از چهره‌های غیر تخصصی و صرفا شناخته شده از نظر مردم است، به نظر شما این موضوع جایگاه شوراها و اهمیت آنها در تصمیم‌گیری‌ها را تحت الشعاع قرار نمی‌دهد؟
یکی از آسیب‌های شوراها در این مدت فعالیت این بود که شوراها معمولا تخصصی نبودند. یعنی علاوه بر اینکه رویکرد حزبی گروهی و جناحی داشتند تخصصی هم نبودند. در حالی که شوراها باید تخصصی باشند و از هر یک از حوزه‌های مدیریت شهری نماینده‌یی باید در شورا داشته کمتر چهره شاخص در حوزه مدیریت شهری و حوزه تخصصی عمرانی داریم. بیشتر افراد از حوزه‌های اجتماعی، ورزشی و هنری حضور دارند. نتیجه اینکه شوراها وضعیتی که بتوانند مدیریت واحدی در عرصه نیازهای آن منطقه نمایندگی کنند، ندارند. هم به دلیل مقاومتی که دستگاه‌های اجرایی در تفویض اختیار به شوراها دارند و هم به دلیل عدم تخصص اعضای شورا در حوزه‌های مختلف.
- برویم سراغ رابطه شوراها با شهرداری. این رابطه در مقاطعی به شکلی بوده که به نظر می‌رسیده شوراها هماهنگ‌کننده اقدامات شهرداری است. حتی زد و بندهای زیادی در این زمینه بین برخی از اعضای شورا و شهرداری‌ها بر سر مسائل مختلف وجود داشته است. این موضوع چقدر و از چه جهاتی آسیب‌زننده است؟
رابطه شورا با شهرداری رابطه چندان سالمی نیست. رابطه این دو نهاد و تعاملات‌شان شاید در بخشی از قسمت‌ها چه شهردار و چه اعضای شوراها منفعت‌طلبانه است. نمی‌خواهم به همه تعمیم دهم اما این آسیب وجود دارد که اعضای شورا و شهردار تعاملاتش‌شان منفعت‌طلبانه است و این آسیب جدی برای ورود به عرصه شوراهاست. از همین رو همیشه گفته می‌شد شورای شهرداری‌هاست نه شورای شهر.
- به عنوان سوال آخر. دستاورد شوراها طی چهار دوره فعالیت چه بوده است؟
این یک بحث جدی است که می‌تواند ضرر بزند. اما نفع شورا این است که مردم را نسبت به شناخت محیط‌شان هوشیار کرده است. یعنی مردم کمابیش مسائل محله و روستا و شهرشان را می‌دانند و می‌توانند با طرح ایده‌های‌شان مرتفع‌کننده این مشکلات باشند. در هر صورت چیزی که ما به عنوان یک نگاه کلی به شورا می‌خواهیم داشته باشیم ارزیابی مثبتی است. چون مردم احساس می‌کردند می‌توانند در بیان و شناخت مسائل‌شان نقش داشته باشند و اینکه شوراها پاسخگوی نیاز آنها می‌تواند باشد. هر چند در اجرا ما با یکسری مشکلاتی رو‌به‌رو بودیم.
مریم بابایی
اعتماد
