چالش‌های «تحقق‌پذیری» طرح‌های توسعه شهری و منطقه‌‌ای در ایران
شهروندان – حمیده محمدزاده تیتـکانلو*:
این نوشتار با هدف طرح پرسش‌های موجود در زمینه اثربخشی و کارایی طرح‌های توسعه شهری و منطقه‌یی در نظام برنامه‌ریزی شهری و منطقه‌یی ایران با تاکید بر طرح توسعه و عمران (جامع) ناحیه‌یی و ملاحظات اقتصاد شهری- منطقه‌یی تهیه شده است.
فهرست کلی طرح‌ها شامل مواردی همچون طرح کالبدی منطقه‌یی، طرح توسعه و عمران (جامع) ناحیه‌یی، طرح سازماندهی فضا و سکونتگاه‌های روستایی، طرح جامع شهر، طرح بهسازی و نوسازی و بازسازی و مرمت بافت‌ها، طرح شهرهای جدید و… است. در این میان، طرح توسعه و عمران (جامع) ناحیه‌یی از اهمیت وتوان بالایی برای تاثیرگذاری بر توسعه پایدار نواحی برخوردار است.
در بیان اهمیت این نوع طرح‌ها همین بس که پایه اصلی مطالعات طرح‌های توسعه شهری و روستایی (جامع و هادی) و مبنای تهیه نقشه‌ها و ضوابط استفاده از اراضی در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها و تنظیم برنامه‌های سطح‌بندی جمعیتی و خدماتی در سطح ناحیه هستند و به عبارت دیگر حلقه واسط بین طرح‌های توسعه محلی از یک سو و طرح‌های منطقه‌یی و ملی از سوی دیگر به شمار می‌روند.
بنابر این ضروری است که در تقسیم کار میان انواع طرح‌های بالادست و پایین دست، کیفیت و اثربخشی و کارایی این‌گونه طرح‌ها مورد توجه ویژه قرار بگیرد. با این وجود بررسی عملکرد طرح‌های مصوب توسعه و عمران (جامع) ناحیه‌یی و مرور ابعاد و ویژگی‌ها و کاربرد آنها، پرسش‌های جدی و قابل تاملی را فراروی مسوولان و کارشناسان و پژوهشگران این عرصه قرار می‌دهد.
طرح مساله و بیان پرسش‌ها: پس از چند دهه تهیه و تصویب و اجرای طرح‌های توسعه شهری و ناحیه‌یی و منطقه‌یی اینک زمان آن رسیده که با استفاده از فرصت مغتنم تغییرات مدیریتی و سیاستی و با هدف جبران عقب‌ماندگی‌ها، موقعیت‌یابی کرده و به طرح تعدادی از پرسش‌های موجود بپردازیم:
- آیا می‌توان سهم طرح‌های توسعه شهری و منطقه‌یی را در تغییر شاخص‌های برخورداری یا نابرخورداری مربوط به منطقه اجرای آنها تعیین کرد؟ آیا اساسا می‌توان بین وضع موجود یک شهر یا منطقه و طرحی که چند سال از تصویب آن گذشته ارتباطی معنی‌دار یافت ؟ و اگر ارتباطی هست تا چه اندازه قابل توجه است؟
- ارتباط اثربخشی این طرح‌ها با هزینه‌های زمانی و پولی و اجتماعی تهیه و تصویب آنها چگونه است؟
- آیا تشکیلات اداری – نظارتی موجود برای ارزیابی کیفیت تهیه و تصویب و محتوای طرح‌ها کارایی دارد؟ و آیا این تشکیلات توانمندی نظارت (مونیتورینگ) تخصصی بر سرنوشت طرح‌ها پس از ابلاغ و گزارش کیفیت اجرای آنها را دارد؟ یا صرفا منجر به تولید طرح‌های عمدتا اداری می‌شود که سرعت تاثیر آنها همیشه از سرعت تحولات اقتصادی و اجتماعی و سیاسی مناطق و نواحی کمتر است؟
- به علاوه، جای خالی پرسشگری از مشاوران و نقد علمی نتایج کار آنها به شکل آشکاری خودنمایی می‌کند. در همین ارتباط، به عنوان مثال می‌توان به ماده ۱۵ (دقت و کوشش) مندرج در قراردادهای تهیه طرح توسعه و عمران (جامع) ناحیه یعنی قرارداد همسان شماره ۱۹ اشاره کرد. این ماده مشاور را متعهد به کاربست بهترین روش‌ها و اصول فنی متداول و
بر اساس استانداردهای تخصصی و حرفه‌یی معمول می‌کند. مشاور باید حداکثر مهارت و دقت را در انجام وظایف به کار بگیرد. اما آیا تاکنون این تعهد به‌طور جدی از سوی کارفرما مورد مطالبه قرار گرفته است؟ آیا اساسا مشخص شده که در سطح برنامه‌ریزی شهری- منطقه‌یی بهترین روش‌ها و اصول فنی متداول کدامند؟ و روش‌های جدید چه جایگاهی دارند؟ آیا هنگام آن نرسیده که این رویه‌ها جمع‌بندی، بازنگری و به شکل ادواری به روز شوند؟
- نبود مشاوره عمومی و مشارکت مردمی و غیبت بخش خصوصی و سازمان‌های مردم نهاد در فرآیند تهیه و تصویب و اجرای طرح‌ها یک نقطه ضعف بنیادین و از مهم‌ترین حلقه‌های مفقوده در چرخه مورد نظر است.
- همچنین چگونگی و میزان ارتباط بین مطالعات اقتصادی- اجتماعی و فرهنگی از یک طرف و راه‌حل‌های پیشنهادی طرح‌ها از طرف دیگر مورد ارزیابی دقیق قرار نمی‌گیرد.
- مطالعات اقتصاد شهری و منطقه‌یی طرح‌ها که از مهم‌ترین الزامات تحقق‌پذیری آنهاست معمولا کمرنگ است و تراز مالی- فیزیکی معطوف به مالیه شهرداری است تا اقتصاد شهر و منطقه. با وجود مشکلات مورد اشاره، مرور دیدگاه‌های رسمی اخیر در حوزه مدیریت کلانشهرسازی و برنامه‌ریزی شهری- منطقه‌یی کشور، نمایانگر تغییرات مثبت و امیدهای تازه در ارتباط با درک ضرورت توجه به تحلیل‌های اقتصادی در طرح‌های توسعه شهری و ناحیه‌یی است. در این میان باید توجه ویژه مدیریت جدید وزارت راه و شهرسازی به مقوله اقتصاد شهری و منطقه‌یی را به فال نیک گرفت و آن را سرآغازی برای شکوفایی این دانش میان رشته‌یی و کاهش زیان‌های ناشی از کم توجهی به آن در سال‌های گذشته دانست.
از سوی دیگر، با نگاهی دوباره به ضوابط ملی آمایش سرزمین مصوب ۶/۸/۸۳ و مرور جهت‌گیری‌های ملی مندرج در ماده ۱ آن می‌توان دریافت که انحراف وضعیت حاصل از اجرای طرح‌ها از این جهت‌گیری‌ها، زیاد است و در بررسی اولیه پیداست که یک شکاف آشکار میان عملکرد طرح‌های توسعه و عمران و نقش تعریف شده برای آنها به چشم می‌خورد. این جهت‌گیری‌ها که در راستای تبیین فضایی و ترسیم الزامات تحقق سند چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران اعلام شده، شامل ملاحظات کارایی و بازدهی اقتصادی، وحدت و یکپارچگی سرزمین، گسترش عدالت اجتماعی و تعادل‌های منطقه‌یی، امنیتی و دفاعی، حفاظت محیط زیست و احیای منابع طبیعی، حفظ هویت ایرانی-اسلامی و حراست از میراث فرهنگی، رفع محرومیت‌ها، به ویژه در مناطق روستایی کشور و… است و از آن جمله است:
کاهش تمرکز جمعیت و فعالیت در مناطق پرتراکم کشور، و مهار روند رو به رشد جمعیت و فعالیت‌ها در این مناطق، ساماندهی و هدایت هدفمند جریان مهاجرت‌ها و ایجاد تعادل نسبی در توزیع و ترکیب جمعیت در سطح کشور با استفاده از ابزار استقرار فعالیت و زیرساخت‌ها و بهبود شرایط اقتصادی، اجتماعی و امنیتی در محور شرق، جنوب و مناطق کم جمعیت مرکزی و استقرار ارادی جمعیت در مناطق استراتژیک و کانون‌های دارای قابلیت توسعه، با توجه به توان محیطی مناطق مختلف در این‌گونه بارگذاری‌های جمعیتی، فعالیتی و…
اما طرح‌های تهیه شده، با وجود تاکید در شرح خدمات برای نگاه به طرح‌ها و برنامه‌های فرادست، صرفا به رویت و گزارش خلاصه مفاد این اسناد پرداخته‌اند و هر کدام بدون پیوند عملیاتی کافی با معادلات و ملاحظات اقتصادی و بی‌توجه به حساب‌های منطقه‌یی و جهت‌گیری‌های ملی یاد شده، به صورت جداگانه مراحل تصویب را طی کرده‌اند. نگاه کارگروه‌های بررسی و تصویب نیز موردی بوده و این طرح‌ها مانند مهره‌های از هم گسیخته و جزایری پراکنده به نظر می‌رسند. وجود حلقه مفقوده عدم مشاوره عمومی و نبود مشارکت بخش خصوصی، این مشکل را دو چندان می‌نمایاند. حال این پرسش مطرح است که آیا مشاوران ذی‌ربط، مدیران تصمیم‌گیرنده، کارشناسان شورای عالی شهرسازی و معماری و اعضای کارگروه‌های مربوطه می‌توانند مطمئن باشند که نتیجه شبیه‌سازی کاربست سناریوهای آنها با ضوابط و جهت‌گیری‌های آمایش سرزمین همخوانی دارد؟ مساله از قسمت اول شرح خدمات طرح در قرارداد همسان شماره ۱۹ شروع می‌شود و تا پایان می‌تواند از زاویه جایگاه این‌گونه طرح‌ها مورد نقد قرار بگیرد، مثلا در بنــد ۱-۱- با کمال صراحت تاکیدشده که مطالعه طرح‌ها و برنامه‌های فرادست صرفا به خاطر روشن ساختن موقعیت و نقش ناحیه در منطقه انجام می‌گیرد. لذا روح حاکم بر شرح خدمات، تاکیدی بر الزام این‌گونه طرح‌ها برای رعایت جهت‌گیری‌های ملی- منطقه‌یی مورد انتظار ندارد. در فرآیند نظارت نیز، وجود یا نبود پیوند عملیاتی میان مطالعات ویژگی‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی ناحیه و آنچه در سنتز منعکس می‌شود، مورد نقد و کنترل قرار نمی‌گیرد. در مرحله تنظیم مبانی طرح‌ریزی و تعیین اهداف و سیاست‌ها و انتخاب گزینه مناسب (بنــد ۲-۵-قرارداد)، از روش‌ها و الگو یا مدل‌های آزمایش شده روز دنیا کمتر بهره‌گیری می‌شود و کماکان شیوه‌های متداول و معمول به شکل تکراری و سلیقه‌یی به کار می‌رود. شبیه‌سازی و تشریح آینده گزینه انتخابی با مدل‌های روزآمد و مناسب شرایط ایران، جایگاه تعریف شده‌یی در شرح خدمات یا در نگاه تیم نظارت و تصویب ندارد.
چند پیشنهاد: ۱-تهیه طرح جامع بازنگری در شرح خدمات، شیوه‌های تهیه، فرآیند نظارت و تصویب، کیفیت اجرا و ارزیابی نتایج طرح‌های توسعه و عمران (جامع) ناحیه‌یی.
۲- زمینه‌سازی برای ورود جدی مباحث اقتصاد شهری و منطقه‌یی به فرآیند تهیه و ارزیابی طرح و برقراری پیوند واقعی بین محاسبات طرح و حساب‌های منطقه‌یی.
۳- بررسی چگونگی نهادینه شدن مبحث «مهندسی ارزش» در ارتباط با طرح‌ها، برای کمک به اثر بخشی آنها.
۴- آسیب‌شناسی وضعیت و عملکرد تشکیلات موجود نظارتی و احصا، تغییرات و تعدیلات مورد نیاز و آنگاه ایجاد نهاد ناظر و ارزیاب جدید یا اصلاح تشکیلات موجود وزارت متبوع برای کنترل بیشتر اعتبار درونی و بیرونی و اثر بخشی طرح (قبل و بعد از اجرا) و مونیتورینگ و هماهنگی مستمر.
۵- بازنگری در شیوه‌های تصمیم‌گیری در فرآیند تصویب طرح‌ها و استفاده از روش‌های نوین.
۶- بالا بردن دقت ارزیابی تخصصی محصول و ستانده کار مشاورین از طریق شبیه‌سازی نتایج سناریوهای پیشنهادی طرح با استفاده از مدل‌های روز دنیا (در انطباق با شرایط کشور).
۷- بررسی و تعریف چگونگی مشارکت سازمان‌های مردم نهاد و نیروهای اجتماعی و فرآیند مشاوره عمومی.
۸- بررسی چگونگی جلب نظر تولیدکنندگان و سرمایه‌گذاران بخش خصوصی منطقه برای مشارکت در فرآیند تهیه و اجرای طرح‌های توسعه و عمران (جامع) ناحیه.
*شهرساز و پژوهشگر
اعتماد
