حکمرانی محلی و توسعه جامعه‌محور
شهروندان:
اقتصاد با سیاست ارتباط نزدیکی دارد و رفتار دولت در هر حوزه همچون فرهنگ، اجتماعی و سیاست داخلی، سیاست‌های خارجی بر متغیرهای اقتصادی و عاملان اقتصادی موثر است.
تجربه نشان داده در کشورهایی که دموکراسی و آزادی اقتصادی بیشتر بوده، در بلندمدت رشد اقتصادی افزایش یافته است. مصداق بارز این موضوع، کره جنوبی و کره شمالی است.
در همین راستا می‌توان گفت در قانون اساسی شوراها از ارکان تصمیم‌گیری و اداره امور کشورند و فصل جداگانه‌یی نیز به آن اختصاص داده شده است. اما جایگاه و نقش شوراها در ارتباط با دو مقوه مقننه و مجریه بسیار کمرنگ است. در واقع نقش شوراها در قوانین و مقررات موجود به ارکانی اساسا مشورتی بدل شده است که نقش آن به جای «تمرکززدایی» از اختیارات تصمیم‌گیری و اجرایی نهادهای مرکزی، به گونه‌یی به «تراکم‌زدایی» از برخی اختیارات حاشیه‌یی نهادهای دولتی مرکزی و نمایندگان آنها در استان‌ها تبدیل شده است.
با تقویت شوراهای اسلامی شهر و روستا و تبدیل آنها به شوراهای مقتدر و کارآمد می‌توان زمینه را برای توسعه بیش از پیش کشور و مشارکت مردمی در اداره آن فراهم کرد. یکی از شیوه‌ها برای تقویت شوراها و تبدیل آنها به شوراهای مقتدر و کارآمد، بررسی تصدی‌های قابل واگذاری از دستگاه‌های اجرایی به شهرداری‌ها و ایجاد مدیریت جامع شهری است.
در ماده ۷۵ قانون برنامه پنجم توسعه دولت مجاز شده است در طول برنامه نسبت به تهیه جامع مدیریت شهری برای دستیابی به ساختار مناسب و مدیریت هماهنگ و یکپارچه شهری در محدوده و حریم شهرها با رویکرد تحقق توسعه پایدار شهرها، تمرکز مدیریت از طریق واگذاری وظایف و تصدی‌های دستگاه‌های دولتی به بخش‌های خصوصی و تعاونی و شهرداری‌ها، بازنگری و به‌روزرسانی قوانین و مقررات شهرداری‌ها و ارتقای جایگاه شهرداری‌ها و اتحادیه آنها اقدام قانونی به عمل آورد.
تهیه برنامه جامع مدیریت شهری و واگذاری فعالیت‌های قابل واگذاری دستگاه‌های اجرایی به شهرداری‌ها نیازمند بهره‌گیری از تجربیات کشورهای دیگر در زمینه تمرکززدایی است.
چارچوبی برای ارزیابی تمرکززدایی اداری
برای آنکه حکومتهای محلی بتوانند به شکل موثر به نیازهای محلی پاسخ گویند، ضروری است از استقلال اداری برخوردار باشند. نظام تمرکززدایی اداری دو عنصر دارد:
الف) اختیاراتی که به حکومت محلی تفویض می‌شود تا امور مربوط به حکومت محلی را مدیریت کند.
ب) داشتن سازوکارهایی برای پاسخگو نگه داشتن حکومت محلی درباره استفاده صحیح از این اختیارات.
از نظر بانک جهانی برای آنکه حکومتهای محلی به لحاظ اداری مستقل باشند، برخورداری از این اختیارات ضروری است:
۱- وضع، تغییر و اجرای قوانین مصوب
۲- کنترل سیستم خرید
۳- مدیریت منابع انسانی از جمله مدیریت عملکرد و استخدام
اختیارات
اختیارات یا صلاحیت اداری سه عنصر دارد: حق قانونگذاری، صلاحیت درباره خرید کالاها و خدمات و مدیریت منابع انسانی
حق قانونگذاری
حکومتهای محلی به عنوان بخشی از استقلال خود نیازمند برخورداری از حداقلی از اختیارات و ظرفیت‌ها هستند تا قوانین و مقررات محلی را درباره مسائلی که بر حوزه استحفاظی آنها تاثیرگذار است، تدوین کنند. به لحاظ نظری، استدلال می‌شود که حکومتهای محلی قانونگذاران کارآمدتری هستند، زیرا نسبت به حکومتهای منطقه‌یی و مرکزی بهتر می‌توانند ترجیحات قانونی خود را احراز کنند. این توانایی به بهبود کارایی تخصیصی منجر می‌شود.
در یک سیستم اداری با طراحی مناسب، اختیار قانونگذاری حکومت محلی این حوزه‌ها را در برمی‌گیرد: توسعه اقتصادی محل، برنامه‌ریزی و مدیریت کاربری زمین، تقسیم‌بندی اراضی و جنبه‌هایی از امنیت عمومی، بهداشت عمومی، حمایت اجتماعی، آموزش و حفاظت از محیط‌زیست .
بررسی‌های ما درباره حکومتهای محلی در مطالعات موردی نشان می‌دهد که حکومتهای محلی در رواندا، فیلیپین و کرالا در اکثر حوزه‌های پیشگفته از اختیار قانونگذاری برخوردار هستند. این در حالی است که ظرفیت‌های قانونگذاری حکومتهای محلی در اوگاندا بسیار محدودتر است. اما شایان ذکر است که در بخش‌های خاصی برای مثال بهداشت، اختیار قانونگذاری باید همچنان در سطح مرکزی باقی بماند.
ضروری است که حکومتهای محلی علاوه بر ظرفیت قانونگذاری، بتوانند قانون‌شکنان را مجازات کنند. برای مثال، از طریق مجازات اداری، تا اطمینان حاصل شود که این قوانین به اجرا در خواهند آمد. مجازات اداری از طریق صدور یک حکم محلی عملیاتی شده و توسط یک نهاد حکمرانی محلی مانند شورای محل یا یک کمیته ویژه مدیریت شود. اما در مطالعات موردی خود مشاهده کردیم که به جز رواندا هیچ‌کدام از حکومتهای محلی نمی‌توانند متخلفان را مجازات کنند.
علاوه بر ناتوانی حکومت محلی برای تضمین اجرا، ضرورت رعایت حداقلی از استانداردها که توسط دولت محلی تعیین شده نیز می‌تواند به صورت غیرمستقیم صلاحیت‌ها یا اختیارات حکومت ملی را محدود کند. از این رو باید توجه داشت که مزایای تعیین حداقلی از استانداردها برای تضمین کیفیت عرضه خدمات تا چه اندازه به از دست رفتن اختیارات حکومت محلی منجر می‌شود.
اختیار خرید و خدمات اداری
علاوه بر اختیار قانونگذاری، حکومت محلی به صلاحیت خرید خدمات و کالا از بخش خصوصی یا دیگر موسسات نیز نیازمند است تا بتواند از عرضه موثر خدمات به شهروندان مطمئن شود. قراردادهای خرید می‌تواند اشکال مختلفی به خود بگیرند که از آن جمله‌اند: قراردادهای خدمات یا مدیریت، امتیاز، اجاره، سرمایه‌گذاری مشترک و مالکیت کامل یا بخشی.
فرآیند خرید را می‌توان به این مراحل تقسیم کرد: تعیین کالا و خدماتی که باید خریداری شود، طراحی قرارداد، انتخاب عرضه‌کنندگان، ارزیابی کیفیت فنی و مالی شرکت‌کنندگان در مناقصه‌ها، مدیریت فرآیند مناقصه، نهایی‌سازی فرآیند مناقصه و مدیریت قرارداد. قوانین تمرکززدایی باید به روشنی نقش قوا و سطوح مختلف حکومت در تمامی مراحل فرآیندهای پیشگفته خرید را مشخص کند. در یک سیستم غیرمتمرکز که به خوبی طراحی شده، صلاحیت تصمیم‌گیری در تمامی این مراحل باید به حکومتهای محلی واگذار شود.
بررسی به عمل آمده در کشورهای مورد مطالعه نشان می‌دهد که حکومتهای محلی در فیلیپین و کرالا از صلاحیت تصمیم‌گیری درباره هر نوع قرارداد خرید برخوردارند. از طرف دیگر، حکومتهای محلی در اوگاندا و رواندا برای عقد قرارداد خرید با بخش خصوصی و دیگر موسسات، تنها از صلاحیت محدودی برخوردارند.
بررسی تطبیقی مشارکت شوراهای محلی، نهادهای اجرایی محلی و دولت مرکزی در فرآیند خرید نشان می‌دهد که شوراهای محلی در کرالا و فیلیپین برای اجرای فرآیندهای خرید بدون مداخله نهادهای اجرایی محلی یا مرکزی از اختیارات کامل برخوردار هستند. از طرف دیگر، در اوگاندا نهاد اجرایی مسوولیت کامل فرآیند خرید را برعهده دارد و شورای محل نقش چندانی ایفا نمی‌کند. یکی از مراحل خرید که در آن دولت مرکزی تقریبا همیشه مشارکت دارد، ارزیابی کیفیت فنی و مالی شرکت‌کنندگان در مناقصه است.
صلاحیت مدیریت منابع انسانی
از آنجا که منابع انسانی تصمیمات و فعالیت‌های بخش دولتی را با ترجیحات عمومی همسو می‌کند، یکی از حلقه‌های حیاتی برای نزدیک‌تر کردن دولت به مردم محسوب می‌شود. در حالت آرمانی، صلاحیت حکومت محلی درباره منابع انسانی و سیاست‌های استخدامی باید این موارد را در برگیرد: استقلال در پرداخت حقوق (تعیین نرخ عمومی دستمزد و نیز مزایای سختی کار و دوری از مرکز)، شفافیت بودجه (پرداخت حقوق کارکنان از بودجه خود)، کنترل نهادی و بودجه (کنترل کارکنان و اختیار اخراج نیروی مازاد)، استقلال استخدامی (به رسمیت شناخته شدن به عنوان کارفرمای رسمی)، کنترل مدیریت شغلی (تحرک عمومی و افقی از جمله انتقال به واحدهای دیگر در درون سیستم حکومت محلی) و مدیریت عملکرد (هدایت و نظارت بر فعالیت‌ها و وظایف، ارزیابی و توانایی برقراری نظم و اخراج) .
اما تمرکززدایی از مدیریت منابع انسانی فرآیند پیچیده‌یی است. حکومتهای محلی به ندرت از صلاحیت مدیریت پرسنلی برخوردارند که در قلمروشان کار می‌کنند. در برخی کشورها مانند پاکستان اکثر کارکنان حکومتهای محلی همچنان توسط دولت مرکزی یا استانی استخدام می‌شوند. از طرف دیگر، حکومتهای محلی اجازه دارند تا تعدادی نیرو به صورت قراردادی استخدام کنند. در دیگر کشورها مانند بورکینافاسو اگرچه کارکردها به حکومت محلی واگذار شده، ولی دولت مرکزی همچنان کنترل عملیاتی را در دست دارد. این اقدامات انواع مختلفی از نیروی کار را به وجود می‌آورد که همزمان تحت کنترل حکومت محلی نیز هستند. در صورتی که چارچوب حقوقی به وضوح مسوولیت‌ها و کانال‌های پاسخگویی انواع مختلف پرسنل را بیان نکند، سردرگمی پدید می‌آید و کارایی کاهش خواهد یافت. بسیاری از کشورها نیز – برای مثال گینه – با مساله کمبود نیرو مواجه هستند.
پاسخگویی
پاسخگویی نتیجه حتمی افزایش اختیارات حکومتهای محلی نیست. سازوکارهای ویژه‌یی باید طراحی شود تا اطمینان حاصل شود که شهروندان و مقامات بالاتر می‌توانند و می‌خواهند تا حکومتهای محلی را درباره اختیاراتشان پاسخگو نگه دارند. ایده پاسخگویی اداری می‌تواند به پاسخگویی دولتی و پاسخگویی اجتماعی منجر شود.
پاسخگویی دولتی
بخش دولتی معمولا بر چهار سازوکار برای بهبود پاسخگویی اداری تمرکز می‌کند. این سازوکارها عبارتند از ساختارهای پاسخگویی در سلسله مراتب اداری، نهادهای مستقل ویژه، دادگاه‌های اداری و تامین ملی مبتنی بر عملکرد.
ساختارهای پاسخگویی در سلسه مراتب اداری تلویحا می‌گوید که کارکنان حکومت محلی در برابر مقامات اداری عالیرتبه‌تر، حسابرسان دولت، ناظران و نهادهای قانونگذاری پاسخگو هستند. این نهادها می‌توانند درباره استفاده بروکرات‌های دون‌پایه‌تر از اختیارات خود تحقیق و تفحص کنند. اهمیت این روش‌ها در این است که یکی از اولویت قدم‌ها برای کشف اطلاعات درباره سوءمدیریت حکومتهای محلی هستند.
یکی از سازوکارهای پاسخ به پیچیدگی فزاینده فرآیندهای اداری و چالش‌های جدید دولت، پاسخگویی از طریق نهادهای مستقل ویژه است. رویارویی با این چالش‌ها نیازمند تخصیص ویژه‌یی است. حسابرسان مستقل که سوءاستفاده از بیت‌المال را به دقت بررسی می‌کنند، سازمان‌های بازرسی که به شکایات مردم درباره تصمیمات و اقدامات حکومتهای محلی رسیدگی می‌کنند یا نهادهای موضوعی مانند کمیسیون‌های مبارزه با فساد، نهادهای حفاظت از محیط‌زیست یا کمیسیون‌های توسعه پایدار که به بررسی موضوع تبعیت از استانداردهای بخشی تعیین‌شده توسط دولت مرکزی می‌پردازند، از جمله این نهادها هستند.
دادگاه‌های اداری با تخصیص محلی به آن دسته از منازعات محلی رسیدگی می‌کنند که ممکن است بین حکومت محلی و شهروندان پدید آیند. سوءاستفاده حکومت محلی از صلاحیت‌های قانونگذاری و اداری خود می‌تواند دلیل بروز این منازعه باشد. آنها تبعیت از قوانین، مقررات و استانداردهای ملی را تضمین می‌کنند. برای تضمین پاسخگویی حکومت محلی باید این حکومت‌ها ملزم به تبعیت از تصمیمات سیستم دادگاهی باشند. برای مثال، در فرانسه دادگاه‌های اداری محاکم بدوی با «صلاحیت کامل» برای رسیدگی به شکایات درباره اقدامات حکومت محلی هستند. در کرالا و رواندا دادگاه‌های اداری تاسیس شده‌اند، اما شهروندان به آنها دسترسی ندارد.
تامین مالی مبتنی بر عملکرد، سازوکار دیگری است که به واسطه آن دولت مرکزی یا منطقه‌یی می‌تواند حکومتهای محلی را پاسخگو نگه دارد. براساس این سازوکار، دولت مرکزی یا استانی تامین مالی پروژه حکومت محلی را منوط به اجرای معیارهای از پیش تعیین شده می‌کند.
پاسخگویی اجتماعی
پاسخگویی اجتماعی نظام اداری درباره کیفیت خدمات عمومی و فرآیندهای خرید است. برخی سازوکارهای نهادینه‌سازی پاسخگویی اجتماعی عبارتند از ارائه اطلاعات به شهروندان، شوراهای نظارت شهروندان و گروه‌های کاربران خدمات محلی.
- ارائه اطلاعات به شهروندان: قرار دادن اطلاعات در اختیار مردم، یکی از پیش‌شرط‌های هرگونه پاسخگویی اجتماعی است. قوانین تمرکززدایی در تمامی مطالعات مورد ما، حکومتهای محلی را ملزم می‌کنند تا اطلاعات مربوط به فرآیندهای عرضه خدمات را منتشر کنند.
- نظارت شهروندان بر فرآیندهای خرید: فرآیند خرید فرصتی بالقوه برای فساد حکومتهای محلی است، بنابراین مشارکت شهروندان در این فرآیند می‌تواند این خطر را کاهش دهد. گروه‌های شهروندان در بسیاری از کشورها، راه‌های متفاوتی را برای نظارت بر فرآیند خرید ابداع کرده‌اند.
-گروه‌های شهروندان کاربر: برای تماس موثرترین شهروندان با حکومت محلی درباره عرضه خدمات، گروه‌های کاربران بر عرضه خدمات خاص نظارت می‌کنند. معمولا این گروه‌ها شوراهایی چند ذی‌نفعی هستند که از ترکیب کاربران متعدد، سازمان‌های جامعه مدنی و نمایندگان دولت و بخش خصوصی تشکیل می‌شوند. کمیته‌های مدیریت مدرسه، گروه‌های کاربران آب و هیات‌های تسهیلات بهداشتی نمونه‌هایی از کمیته‌های گروه کاربران هستند. منشور شهروندان –بسته‌یی بین جامعه و عرضه‌کنندگان خدمات که انتظارات و نقش‌ها را بیان می‌کند و به شهروندان امکان می‌دهد خواستار پاسخگویی باشند- مکمل گروه‌های کاربران است. این منشورها استانداردهای خدمات را به دقت شرح می‌دهند، مسوول را معرفی می‌کنند و رویه‌های رسیدگی به شکایات را مشخص می‌کنند. یکی از نمونه‌های یک منشور جامع را می‌توان در شهرداری بمبئی هند یافت. رواندا نیز یک سازوکار ابداعی برای پاسخگویی ایجاد کرده است.
نتیجه‌گیری
تمرکززدایی اداری مستلزم آن است که حکومت محلی از اختیارات ضروری در این موارد برخوردار باشند. قانونگذاری و اجرای قوانین درباره کالاها و خدمات محلی، ورود به انواع مختلف قراردادها با بخش خصوصی و دیگر موسسات برای خرید خدمات و کالاهای ضروری برای حکمرانی محلی و سرانجام مدیریت منابع انسانی که برای انجام کارکردهای حکمرانی محلی به خدمت گرفته می‌شوند. اما این اختیارات باید با سازوکارهای پاسخگوی همراه باشد تا سطوح بالاتر حکومت و نیز شهروندان، حکومت محلی را درباره استفاده از این اختیارات پاسخگو نگه دارند. بررسی ما نشان می‌دهد که حکومتهای محلی در تمامی مطالعات موردی، از اختیارات معقولی در زمینه خرید کالاها و خدمات برخوردار بوده و با این وصف به‌شدت در دیگر حوزه‌های حکمرانی محدودیت داشته‌اند.
حکومتهای محلی در اکثر کشورهای مورد مطالعه ما اگرچه از صلاحیت قانونگذاری در حوزه‌های مربوط به تامین کالاها و خدمات محلی برخوردار هستند، اما فاقد اختیارات تنبیهی هستند. این ناتوانی ظرفیت آنها برای اجرای قانون را تحلیل می‌برد. به همین ترتیب، حکومتهای محلی از اختیارات کافی برای مدیریت برخوردار نیستند و دلیل اصلی آن این است که اکثریت نیروی کار حکومت محلی همچنان در سطح استانی یا مرکزی استخدام می‌شوند. تمرکززدایی به بازتوزیع نهادی و جغرافیایی قدرت منتهی می‌شود که بر فرصت‌های ارتقای شغلی کارکنانی که به سطح محلی منتقل می‌شوند، تاثیر منفی دارد. بنابراین عجیب نیست که بروکراسی‌ها تمایل دارند تا در برابر اصلاحات مقاومت کنند. همچنین قوانین تمرکززدایی در اکثر کشورهایی که مطالعه کردیم، به شکل مناسبی به موضوع پاسخگویی نپرداخته‌اند. حتی درباره کارکردهایی که حکومتهای محلی صلاحیت آنها را دارند. مهم‌ترین ابزار پاسخگویی یعنی دادگاه‌های اداری، یا وجود ندارند یا گروه‌های بزرگی از مردم به آنها دسترسی ندارند و بالاخره در حالی که سازوکارهای پاسخگویی اجتماعی مانند انتشار اطلاعات در جامعه و کنترل خرید و عرضه خدمات عمومی از طریق گروه‌های کاربران و دیگر کمیته‌های نظارتی در رواندا و کرالا موفق هستند، در دیگر کشورها به خوبی توسعه نیافته‌اند.
محمد صفار
اعتماد
