تا عزم جدی در کل حاکمیت نباشد توسعه تحقق نمی‌یابد
شهروندان:
در گفت‌وگو با دکتر بهروز هادی‌زنوز، اقتصاددان و عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی ابتدا از چگونگی آشنایی ایرانیان با توسعه پرسیدم و سپس در یک تحلیل تاریخی نسبت دولت‌های ایران با فرآیند توسعه را جویا شدم تا اینکه رسیدیم به زمان حال و دولت حسن روحانی.
این اقتصاددان معتقد است که توسعه در هر کشوری مستلزم تحقق پنج سطح است و این سطوح پنج‌گانه را توضیح می‌دهد و معتقد است که تا کل حاکمیت عزم جدی در تحقق این سطوح نداشته باشد توسعه در ایران راه به جایی نخواهد برد. هادی‌زنوز همچنین موفقیت دولت را در چهار یا پنج سال دشوار می‌داند و البته مرتبط با موفقیت در سیاست خارجی و اتخاذ سیاستگذاری‌های درست در برنامه ششم توسعه.
- ایرانیان از چه زمانی با مفهوم توسعه آشنا شدند و توسعه شد دغدغه نخبگان‌شان؟
در قرن ۱۹ میلادی مناسبات ما با غرب بیشتر شد. منورالفکرها و روشنفکران و تحصیلکرده‌های آشنا با احوالات غرب تلاش کردند مظاهر تمدنی کشورهای دیگر را در ایران تبلیغ کنند و ایرانیان را با تمدن جدید و صنعتی آشنا سازند. منتهای مراتب، برخورد اولیه ما با تمدن غربی بسیار متعصبانه بود. برخورد با غرب هم البته به صورت طبیعی نبود. در اواخر قرن۱۹ ما شاهد جنگ‌هایی با روسیه بودیم و همچنین اواسط قرن نوزدهم شاهد استعمار انگلیس و تجاوز به هرات.
از راه این ارتباط و برخورد ایرانیان برآن شدند که چگونه با مهمات و فنون مدرن جنگی آشنا شوند و ارتش جدید به وجود بیاورند اما بعدها دریافتیم که در غرب نهادهای آموزشی نقش بسیار مهمی دارند و به همین دلیل در اواسط قرن ۱۹ ما دارالفنون را تاسیس کردیم تا متخصصان تربیت شوند و در اواخر قرن۱۹ محصلانی به خارج فرستادیم که در رشته‌های مهندسی، نجوم، طب و غیره درس بخوانند و از این طریق بتوانیم به پیشرفت برسیم. در همین سال‌ها بود که به این نتیجه رسیدیم که مانع سیاسی بر سر راه توسعه ایران وجود دارد. به عبارتی دریافتیم که یک نظام خودکامه وابسته مانع از تحول جامعه ایرانی است پس رفتیم به سمت انقلاب مشروطه و مجلس شورای ملی را تاسیس و حقوق شاه را طبق قانون اساسی محدود کردیم و در پرتو این انقلاب موسسات تمدنی جدیدی برپا کردیم؛ موسساتی مانند مدارس، دانشگاه‌ها، وزارتخانه‌ها، قوه قضاییه مستقل، آموزش مدرن، ارتش جدید، سازماندهی امور مالیه، تصویب قانون مدنی، قانون تجارت، قانون ثبت اسناد و بعدها هم تاسیس بانک‌ها. این‌گونه بود که به تدریج در مسیر تحولات اقتصادی قرار گرفتیم.
- آیا حرکت ایران به سمت توسعه آهنگ کندی نداشت؟
واقعیت این است که در ادوار مختلف، اتفاقات مختلفی به وجود آمد. دولت قاجار با وجود انقلاب مشروطه دولتی بود که حداقل‌ترین استانداردهای یک دولت را هم نداشت و حتی نمی‌توانست وظایف اولیه خود را انجام دهد؛ وظایفی مانند ایجاد امنیت داخلی و حفاظت از مرزهای ملی. در ضمن این دولت برای خودش وظیفه‌یی در قبال توسعه زیرساخت‌ها و توسعه آموزش تعریف نمی‌کرد. بنابراین دولت قاجار را می‌شود یک دولت حداقلی ماقبل مدرن که دولت غارتگر و بروکراسی کم‌ظرفیت و کم‌توان و ارتشی برپایه نظام قبیله‌یی و عشیره‌یی را سامان داده، تصور کرد. این دولت نمی‌توانست رسالت جامعه ایرانی را که پیشبرد به سمت توسعه و مدرنیزاسیون و صنعتی شدن بود برعهده بگیرد.
قراردادهایی که بستیم، امتیازهایی که دادیم، خاکی که از دست دادیم، قحطی و خشکسالی‌هایی را که تجربه کردیم، فقری را که مردم ایران تجربه کردند، همه و همه بیانگر نالایقی و عدم توان دولت قاجار است بنابراین اگر دقت کنیم در اواسط قرن ۱۹ با وجود گسترش مبادلات تجاری با خارج اما رشد جمعیت و رشد اقتصادی ایران بسیار بسیار اندک بوده است. کارخانجاتی هم که در این دوره احداث شده به دلیل نبود رقابت خارجی، نبود زیرساخت‌ها و متخصصان موفق نبوده‌اند. در دوران جنگ جهانی اول هم که ایران مورد تاخت و تاز و ناامن بود و در دوران پس از مشروطیت هم عمر حکومت‌ها در ایران شش ماه بیشتر نبود، کابینه‌ها مدام عوض می‌شدند و تزلزل سیاسی بر حکومت و کشور حاکم بود.
بالاخره از سال ۱۳۰۰ به بعد و در دوره رضا شاه است که امنیت نسبی شکل می‌گیرد. بماند که خود رضاشاه هم با حمایت انگلیسی‌ها بر سر کار آمد ولوآنکه بعدها سعی کرد راهش را از انگلیس‌ها جدا کند. به هرحال رضاشاه برای ایجاد امنیت در کشور، یک ارتش مدرن را پایه‌گذاری کرد تا با سرکشان محلی و منطقه‌یی مقابله کند و آرامش را به کشور بازگرداند. بعد هم مجلس ایران به دنبال سامان دادن امور مالیه کشور رفت و میلیسپو را به ایران آوردند تا جایگزین شوستر شود که به تهدید روس‌ها از ایران رفته بود. در دوره‌یی که رضاخان نخست‌وزیر می‌شود و بعد از آن هم شاه، مدارس جدید گسترش پیدا می‌کنند، دانشگاه تهران تاسیس می‌شود، بانک سپه دایر می‌شود، بانک ملی ایران حق انتشار اسکناس را از بانک شاهنشاهی انگلیس می‌گیرد و برای نخستین بار به چاپ و نشر اسکناس می‌پردازد و کم‌کم وزارتخانه‌های تجارت، فلاحت، صنعت و پیشه و غیره دایر می‌شوند و قوانین به تصویب می‌رسند و برای نخستین‌بار پس از قراردادهای ترکمانچای و گلستان، ایران می‌تواند قوانین صادرات و واردات وضع و از صنایع داخلی حمایت کند. زیرساخت‌ها را تقویت می‌کند، دولت راه می‌سازد، راه آهن احداث می‌کند، فرودگاه دایر می‌کند و کارهایی از این دست. به تدریج از طریق این کارها ما شاهد توسعه اقتصادی در بین دو جنگ جهانی در ایران می‌شویم.
- اما چرا این نوع توسعه مورد قبول مردم واقع نشد و به نتایج مطلوب نرسید؟
رضا شاه به دلیل روحیه دیکتاتوری و رفتار خشنی که داشته هم افراد منورالفکر از اطرافش پراکنده شده و مردم به خاطر سرکوب‌های گسترده نسبت به این دولت بی‌اعتماد می‌شوند. در عین حال رضاشاه به سمت آلمان نازی می‌رود و متحدین هم نمی‌پذیرند که وی سلطنتش را ادامه دهد و ایران را اشغال و وی را تبعید می‌کنند و پسرش جایگزینش می‌شود. سپس در سال‌های بعد از جنگ و از شهریور ۱۳۲۰ شمسی تا ۱۳۳۲ و دوره ملی شدن صنعت نفت مجدد ناآرامی سیاسی در کشور وجود دارد، نیروهای متفقین در ایران حضور دارند، شرایط مساعدی برای توسعه اقتصادی وجود ندارد، تحریم نفتی غرب در اواخر این سال‌ها دامنگیر کشور و بالاخره به کودتای امریکایی ۲۸ مرداد ختم می‌شود.
به عبارتی ما در این برهه ۱۲ سال را به علت تنش‌های سیاسی در داخل و خارج از دست می‌دهیم. نتیجه آن است که در اواخر این دوره صنایع ایران فرسوده است، دولت ضعیف است و مشروعیت ندارد، مردم فقیرند، تورم بالاست و صنعت نفت هم فلج. بعد از کودتا اما دوره جدیدی شروع می‌شود. شاه سعی می‌کند مناسباتش را با انگلیس و امریکا ترمیم کند. موفق هم می‌شود و از کمک‌های امریکا بهره می‌گیرد و سعی می‌کند برنامه‌های عمرانی در کشور تنظیم کند و براساس مشارکت امریکایی‌ها در برنامه‌های نفتی پروژه توسعه‌یی خود را پی بگیرد. این‌گونه است که از سال ۱۳۴۰ تا ۱۳۵۷ ما شاهد رشد اقتصادی و صنعتی در کشور هستیم.
- الگوی توسعه پس از انقلاب به چه شکل بود؟
مدیران جدید براساس جهان‌بینی خودشان، نظام اقتصادی جدیدی برپا می‌کنند. در دهه اول انقلاب ما مجددا شاهد ناآرامی سیاسی در داخل و جنگ ایران و عراق هستیم یعنی در ۱۰ سال اول انقلاب وضعیت انقلابی و جنگی و تنش‌های سیاسی حاکم بود که در سایه چنین اوضاعی دستاوردی در حوزه توسعه اقتصادی حاصل نشد. به عبارتی ۱۲ سال را بین سال‌های ۱۳۲۰ تا ۱۳۳۲ از دست می‌دهیم و ۱۰ سال را هم بعد از انقلاب ۱۳۵۷٫ پنج سال را هم که در زمان جنگ جهانی اول از دست داده بودیم یعنی از ۹۰ سالی که در قرن ۱۴ شمسی سر شد ۲۷ سال را به جنگ و ناآرامی گذراندیم و از دست دادیم. ایران نزدیک به ۳۰ سال درگیر جنگ با نیروهای خارجی و تنش با نیروهای داخلی است و فرصتی برای توسعه ندارد. به هرحال این هم داستان کشور ما است.
- نتیجه‌یی که می‌توان از بحث شما گرفت این است که در وهله اول توسعه در فضایی امن و باثبات شکل می‌گیرد و دوم اینکه توسعه پایدار بدون توسعه سیاسی و اصولا توسعه همه‌جانبه تمام شاخص‌ها به وجود نمی‌آید و به همین علت توسعه اقتصادی سلسله پهلوی بدون توسعه سیاسی به نتیجه نرسید؟
بله. توسعه اقتصادی باید پابه‌پای توسعه سیاسی و اجتماعی و فرهنگی پیش رود. تنها در این‌صورت است که توسعه پایدار می‌شود اما در ایران توسعه تمام این حوزه‌ها به صورت همزمان هیچگاه فراهم نشد.
- حتی بعد از اتمام جنگ که شاهد دوران ثبات هستیم و با روی کار آمدن دولت سازندگی و دولت‌های بعدی هم شرایط برای توسعه همه‌جانبه فراهم نشد؟
از سال ۱۳۶۸ که جنگ تمام شد تا سال ۱۳۹۳، یعنی در این ۲۶ سال، اگر روندها را نگاه کنیم می‌بینیم که بهترین دستاوردهای ما مربوط می‌شود به دوره اصلاحات و برنامه سوم توسعه. در این برنامه رشد پایدار اقتصادی را داریم، تورم کم می‌شود، بیکاری کاهش پیدا می‌کند و وضعیت اقتصادی ایران دچار بهبود قابل ملاحظه‌یی می‌شود اما قبل و بعد از این دوره، ایران شاهد اوضاع پرتنشی بود. در سال‌های اول دوران سازندگی رشد اقتصادی کشور خوب بود اما در اواخر برنامه توسعه اول رشد کاهنده پیدا می‌کند و به دلیل سیاست‌های غلط اقتصادی، بدهی‌های خارجی انباشته می‌شود. در برنامه دوم هم می‌بینیم که بازپرداخت بدهی‌های خارجی و کاهش درآمدهای نفتی و فرارسیدن خشکسالی باعث می‌شود که عملکرد اقتصادی کشور ضعیف شود.
برنامه سوم که خوب بود اما از برنامه چهارم به بعد که دوره آقای احمدی‌نژاد شروع می‌شود، دولت به برنامه چهارم بی‌توجهی و اساسا سعی می‌کند با اتخاذ سیاست‌های پوپولیستی کار خودش را پیش ببرد و در نتیجه فساد مالی و اداری افزایش پیدا می‌کند، یارانه‌های بی‌حساب و کتاب می‌دهد و در اواخر کسری‌های بودجه افزایش می‌یابد، بودجه مسکن مهر را از طریق مراجعه به بانک مرکزی تامین می‌کند و به تورم دامن می‌زند. در سیاست خارجی هم شلوغ کاری و پرحرفی را پیشه می‌کند و اثرات تحریم‌ها را نادیده می‌گیرد. سیاست‌های غلط اقتصادی و بی‌تدبیری در دیپلماسی خارجی مخصوصا از سال ۱۳۹۰ به این طرف موجب رکود اقتصادی و افزایش تورم می‌شود. در این سال‌ها مدام ما در افت و خیز هستیم و فرصت توسعه را از دست می‌دهیم.
- یعنی این هشت سال را باید به آن ۲۷ سال اضافه کرد؟
اگر این هشت سال را اضافه نکنیم سه سال آخر را باید اضافه کنیم. واقعیت این است که امروزه شاخص‌های توسعه پایدار شناخته شده است. منتها ما یا به این قواعد باور نداریم یا شرایط‌مان ایجاب می‌کند که راه دیگری را در پیش بگیریم که خب البته به نتیجه‌یی هم نرسیدیم.
- آیا ممکن است درباره این قواعد یکسان توضیح دهید؟
باید در سطوح مختلف این بحث را مطرح کرد. یکی سطح سیاسی است. در سطح سیاسی، حاکمیت باید معتقد به مدرنیزاسیون و پیشرفت باشد. در عین?حال ارتباط قوا باید براساس انسجام درونی شکل گرفته باشد. حاکمیت باید بتواند مناسبات بین‌المللی را به‌درستی تنظیم کند. باید اعتقاد به همزیستی مسالمت‌آمیز داشته باشد و از تنش‌های بیجا در عرصه بین‌الملل بپرهیزد. همچنین مناسبات خود حاکمیت با مردم باید مشخص و شفاف باشد. به این معنا که حاکمیت باید بپذیرد که مشروعیتش از مردم است و باید پاسخگوی مردم باشد و به خواست آنها تن دهد و به اصول دموکراسی پایبند باشد. جامعه ایران به درجه‌یی از رشد رسیده که دیگر بدون دموکراسی امکان رشد و پیشرفت نیست.
تمام اجزای حاکمیت به مدرنیزاسیون اعتقاد ندارند و بیشتر به دنبال عدالت اجتماعی هستند. سطح دوم، سطح اداری است. مشخص شده دولت‌هایی که عملکردشان براساس شایسته‌سالاری و بروکراسی منظم و دور از فساد هستند، موفق می‌شوند. ضمن اینکه ارتباط ریشه‌داری با مردم و بخش خصوصی دارند و سعی می‌کنند که بخش خصوصی داخلی را حمایت کنند اما ما در سطح اداری دچار عدم شایستگی هستیم، بروکراسی منظم نداریم و ارتباط با مردم و بخش خصوصی براساس قواعد مشخصی تنظیم نشده است.
به این ترتیب بروکراسی ظرفیت برنامه‌ریزی و سیاستگذاری و پیشبرد برنامه‌های خودش را ندارد. در سطح سوم باید نهادهایی برای توسعه شکل بگیرد که من اسمش را نهادهای اقتصاد بازار می‌گذارم. نهادهای اقتصاد بازار هم شامل این اصول است: اول تقسیم کار روشن میان بخش عمومی و خصوصی یعنی ما باید بپذیریم که بخش خصوصی عهده‌دار تولید و توزیع کالاها و خدمات باشد. بخش عمومی هم بستر کارها و زیرساخت‌های اساسی را فراهم کند. ضمنا حقوق مالکیت را تعریف کند و اجرای آن را از طریق محاکم کارآمد تضمین کند.
مقررات تنظیمی برای اداره بازار داشته باشد اما این مقررات تنظیمی در کشور ما به درستی تعریف نشده است. در سطح نظام اقتصادی هم ملاحظه می‌کنید که امروزه به جای اینکه امر تولید به بخش خصوصی سپرده شود، یکسری نهادهای عمومی متولی تولید شدند و در حوزه اقتصاد حضور فعال و پررنگی دارند. تصدی‌گری دولت و بخش عمومی مضیقه‌های زیادی جلوی پای بخش خصوصی گذاشته است. سطح چهارم سطح سیاست‌های اقتصادی است.
یعنی سیاست‌های تجاری، سیاست‌های پولی و سیاست‌های ارزی، سیاست‌های صنعتی، سیاست‌هایی که در قبال سیاستگذارهای خارجی اتخاذ می‌شود، همه و همه باید تنظیم شوند اما ما در تمام این عرصه‌ها گرفتاری‌های زیادی داریم. ما باید سیاست‌هایمان را درست اجرا کنیم و پایبند به آنها باشیم و اغتشاش را در این سطوح کم کنیم و از بین ببریم. بالاخره سطح پنجم برنامه‌ریزی و اجراست. می‌گویند که ما برنامه آمایشی درازمدت داریم ولی عملا نداریم. برنامه‌های کلان را تهیه می‌کنیم اما اجرا نمی‌کنیم. درک روشنی از برنامه‌ریزی پروژه‌ها نداریم و از این قبیل مشکلات. اگر این پنج سطح فراهم باشد توسعه در کشور هم اتفاق می‌افتد.
- دولت فعلی تا چه اندازه می‌تواند در بهبود این پنج سطح موفق عمل کند؟
دولت‌ها نقش پررنگی در سیاستگذاری و برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی دارند. کمتر دولتی را دیدیم که بخواهد ظرفیت‌های بروکراسی را بهبود بدهد یا بخش عمومی را اصلاح کند یا در سطح اول که به دموکراسی برمی‌گردد هیچ دولتی نمی‌تواند متعرض قانون اساسی و عوامل رفتاری قوای سه‌گانه شود. بنابراین دولت‌ها با چارچوب حاکمیتی قانون اساسی کار زیادی ندارند. در سطح بروکراسی و مدیریت بخش عمومی هم معمولا دیده نشده لایحه‌یی در جهت بهبود وضع بخش خصوصی به مجلس داده شود. فرآیند اصلاح بخش عمومی هم می‌تواند خیلی طولانی‌مدت باشد و از این رو علاقه چندانی به دخالت در این امور ندارند. مخصوصا که با دخالت در این حوزه با تعارض منافع گروه‌ها مواجه می‌شوند و به مشکل برمی‌خورند. همچنین هیچ دولتی درخصوص مبارزه با فساد مالی و اداری هیچ برنامه‌یی نداشته و هیچ کاری هم انجام نداده.
در حوزه اصلاح نهادهای بازار، واقعیت این است که سیاست‌های ابلاغی مربوط به اصل ۴۴ قانون اساسی را که از طرف مقام معظم رهبری به مجمع تشخیص مصلحت داده شد و گام مهمی در جهت تقویت بخش خصوصی و محیط کسب و کار تلقی می‌شد در دولت قبلی به انحراف رفت و عملا بخش مهمی از واگذاری‌ها بابت دیون دولت بود و بیشتر صرف سازمان تامین اجتماعی شد. به طور کل براساس آمار سازمان خصوصی‌سازی ۱۲ درصد واگذاری‌ها به طور واقعی به بخش خصوصی تعلق گرفت.
یعنی در حوزه اصلاح نهادهای بازار که شامل تقویت بخش خصوصی و تالیف حقوق مالکیت و تضمین اجرای آن است کاری صورت نگرفته است. مقررات تنظیمی که ناظر بر فعالیت بازارهای مختلف از جمله بازار کار است، وضع نشده. حتی در این مورد قانونی در مجلس هست که هنوز به جایی نرسیده و تصویب نشده است.
نقش تنظیم‌گری بانک مرکزی در هاله‌یی از ابهام قرار دارد و به صورت کارآمد انجام نمی‌شود. مقررات زیست محیطی نادیده گرفته شده. نقش شورای رقابت ناچیز است. به این‌ترتیب می‌بینیم که در حوزه نهادهای اقتصاد بازار دولت‌ها کار زیادی را از پیش نبردند. دولت آقای روحانی البته قصدش این است که تغییر جهتی در زمینه خصوصی‌سازی بدهد و در عین حال می‌خواهد نقش تنظیم‌گری بانک مرکزی را از بخش سیاستگذاری پولی جدا کند – البته هنوز اقدام مشخصی را در این زمینه ندیده‌ایم- حوزه سیاستگذاری هم مهم، تشخیص درست مسائل و اتخاذ سیاست‌های درست و اجرای دقیق آنها است اما وقتی روی هر گوشه‌یی انگشت می‌گذاریم، می‌بینیم گوشه دیگری برچیده می‌شود.
- با این اوصاف پیشبرد مسیر توسعه در ایران حتی با وجود دولت آقای روحانی کار بسیار دشوار و پردست‌اندازی است؟
باید دید دولت برنامه ششم توسعه را چگونه طراحی می‌کند. این نگرانی وجود دارد که اگر دولت بخواهد با اتخاذ روش‌های کلیشه‌یی و ادامه روال گذشته و بدون توجه به ظرفیت‌های نهادی برنامه‌ریزی کند دوباره برنامه‌هایی تنظیم می‌شود که راه به جایی نخواهد برد.
واقعیت این است که در حوزه توسعه اقتصادی مهم‌ترین کاری که آقای روحانی دارد، انجام می‌دهد تغییر نگرش به جهان و برقراری رابطه مسالمت‌آمیز با دنیای خارج و حل و فصل مسائل ایران با خارجی‌ها براساس گفت‌وگو است.
خب این رویکرد پنجره‌یی را به روی ما باز می‌کند به این معنا که اگر بتوانیم در مذاکرات هسته‌یی توفیق پیدا کنیم از افتادن به حاشیه اقتصاد جهان برخواهیم گشت و مشارکت فعالی در اقتصاد جهانی خواهیم داشت. می‌توانیم در صادرات صنایع و فعالیت‌هایی که مزیت‌های نسبی در آنها داریم گام‌های مهمی برداریم. اگر آقای روحانی بتواند نگاه به بخش خصوصی را تغییر دهد و در شورای گفت‌وگو با اتاق بازرگانی سعی کند محیط کسب و کار را بهبود دهد گام مهمی را به سمت توسعه برداشته است. اگر آقای روحانی بتواند برنامه‌یی برای مقابله با فساد مالی و اداری داشته باشد دریچه‌یی خواهد گشود به سوی توسعه‌یافتگی کشور. ولی دولت‌ها معمولا درگیر کار روزمره هستند و بینش و منش‌شان در جهت اصلاح ساختار نهادها نیست.
به همین دلیل در عرض یک چشم برهم زدنی دوره آنها تمام می‌شود و دوره دیگری شروع می‌شود. به هرحال به نظر می‌رسد این مشکلات به‌راحتی قابل حل نباشد. آنقدر مسائل این مملکت پیچیده است و نگاه دولت‌ها گذرا، که تا زمانی‌که عزم راسخی در کل مجموعه حاکمیت برای تغییر و بهبود آن پنج سطح وجود نداشته باشد توسعه در ایران، راه به جایی نخواهد برد. من خیلی خوشبین نیستم که ما در عرض چهار یا پنج سال بتوانیم از این بحران‌ها نجات پیدا کنیم و به سمت یک آینده درخشان حرکت کنیم.
بابک مهدیزاده
اعتماد
