مجلس نمی‌تواند آزادی احزاب را محدود کند
شهروندان:
احزاب در ایران عمر کوتاهی داشته‌اند و هیچ‌وقت نتوانستیم دارو‌یی برای طول عمر احزاب تجویز کنیم. جدای از مساله‌های سیاسی این کوتاهی عمر احزاب مثل عدم تمرکز تصمیم‌گیری در تشکیلات احزاب و شقاق در سرمایه‌های اجتماعی آنها و عدم یکپارچگی تئوریک بسیاری از عوارضی که به تن ضعیف حزب در ایران عارض شده است به مشکلات تقنینی و موانع ساختاری حقوقی بر می‌گردد.
احزاب در ایران همواره از نگاه سیاسی دیده شده است نه از یک لنز حقوقی. هرچند تفکیک پیوند این دو زاویه دید مساله
ساده و مطلوبی نباشد. این‌بار به سراغ دکتر محمد شریف رفتیم تا از او بپرسیم موانع ساختاری استمرار فعالیت احزاب و کار‌آمدی آنها چیست و حقوق احزاب کدام است شاید با تاکید بر لایحه احزاب بتوانیم خلأ‌ها و ناکارآمدی‌های تقنینی و دادرسی احزاب را بررسی کنیم.
محمد شریف در این گفت‌وگو معتقد است: «قانون احزاب مصداق حق حاکمیت انسان بر سرنوشت خویش است» او معتقد است: «احزاب مکلف به درخواست پروانه فعالیت نیستند یعنی احزاب می‌توانند تنها با ثبت مدارک خود بدون کسب پروانه به فعالیت بپردازند.»
درباره دادرسی حقوقی و قانونی تخلفات احزاب می‌گوید: «روند بررسی به تخلفات احزاب مشارکت و مجاهدین انقلاب اسلامی قانون به طور کامل رعایت نشده است. دادگاه این احزاب هم غیرعلنی بوده است. پس می‌توان گفت ماده ۱۳ قانون فعلی رعایت نشده است» و درباره پیش‌نویس لایحه هم معتقد است: «این پیش‌نویس موارد متعددی دارد که نشان می‌دهد چندان روی آن مطالعه‌یی انجام نشده است». شریف درباره ترکیب کمیسیون هم بر این باور است که: «در ترکیب کمیسیون ماده ۱۰ احزاب، تصمیم‌گیری درباره حق بنیادین بهره‌گیری از آزادی‌های سیاسی را به دولت واگذار کردیم که این با فلسفه وجودی فصل سوم قانون اساسی در تناقض است.»
- درباره قانون جاری احزاب نقدتان را مطرح کنید، پس از آن به پیش‌نویس لایحه قانون احزاب برسیم.
پیش از اینکه نقد خود را بیان دارم لازم است مقدمه‌یی را مطرح کنم. در نظام حقوقی هر کشوری قوانینی وجود دارد مثل قانون مطبوعات، انجمن صنفی روزنامه‌نگاران، سندیکاها، قانون انتخاب رییس‌جمهور و… میان همه این قوانین یک وجه مشترک وجود دارد؛ قانون تعریف جرم سیاسی و البته قانون احزاب. این دست از قوانین یک‌وجه مشترک دارند؛ از طریق این قوانین میان حقوق فردی و آزادی‌های عمومی از یک سو و قدرت دولت از سوی دیگر تمایز ایجاد می‌شود. حقوق فردی و آزادی‌های عمومی در فصل سوم قانون اساسی یعنی اصول ۱۹ تا ۴۹ مطرح شده است. به تعدادی از این اصول اصطلاحا «حق‌های بنیادین» گفته می‌شود.
حق‌های بنیادین به حقوقی گفته می‌شود که هیچ نظام سیاسی‌ای هیچ‌وقت نمی‌تواند آنها را تعطیل کند. فرض کنید مثلا منع شکنجه، حق حیات، آزادی عقیده. اینها حقوقی هستند که تحت هیچ شرایطی نمی‌توان آنها را تعطیل کرد. یکسری حقوق دیگر هم هست که هم در قانون اساسی ما و هم در میثاق جهانی حقوق بشر اعلام شده مانند حق هشت ساعت کار، حق اشتغال. اینها را هم نمی‌شود تعطیل کرد اما ممکن است کشوری در شرایط اضطراری این حقوق را تعطیل کند. فرق این دسته دوم از حقوق این است که دسته اول حقوق که از آنها با نام «حقوق بنیادین» یاد کردم نمی‌توان آنها را حتی در شرایط اضطراری تعطیل کرد. قوانین مربوط به تشکل‌های صنفی و سیاسی و انتخاباتی جزو حق‌های بنیادین بشری و غیر‌قابل تعطیل هستند.
این حق در قانون اساسی خود ما در اصل ۵۶ به خوبی مطرح شده است. در اصل ۵۶ می‌گوید: حاکمیت مطلق بر جهان از آن خداوند است و همو انسان را بر سرنوشت خویش حاکم ساخته است. دقت بفرمایید که می‌گوید خداوند انسان را بر سرنوشت خویش حاکم ساخته است یعنی حق حاکمیت بر سرنوشت یک حق الهی است.
در ادامه همین اصل قانون اساسی آمده است: هیچ‌کس نمی‌تواند این حق را از انسان سلب کند یا آن را در خدمت منافع فرد یا گروهی خاص قرار دهد. پس قانون احزاب و قوانین دیگری که عرض کردم مصداق حق حاکمیت انسان بر سرنوشت خویش هستند. این مطالب را عرض کردم تا توجه کنیم وقتی از قانون احزاب سخن می‌گوییم در واقع از یک حق الهی یا به تعبیر دیگر از یک حق بنیادین سخن می‌گوییم. در اسناد بین‌المللی حقوق بشر مانند میثاق حقوق مدنی – سیاسی و اعلامیه جهانی حقوق‌بشر نیز به این حقوق تصریح شده است. کشور ما پیش از انقلاب اسلامی در سال ۵۴ نیز به میثاق حقوق مدنی و سیاسی پیوسته است و هر کشوری که به میثاق‌های بین المللی بپیوندد در حقیقت آن را به عنوان یک قانون داخلی نیز به رسمیت شناخته است و لازم اجراست. طبق ماده ۹ قانون مدنی این میثاق‌های بین‌المللی حکم قانون دارد.
در مواد ۲۱ و ۲۲ میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی بر حق بشر در پیوستن به احزاب و تجمعات تاکید شده است. در اعلامیه سازمان کنفرانس اسلامی در سال ۱۳۶۹ که به حقوق بشر اسلامی اما در اصل اعلامیه قاهره نام دارد نیز به آزادی احزاب اشاره شده است. در عین حال باید گفت در مجلس خبرگان قانون اساسی پیش‌نویس قانون احزاب با یکسری تغییرات به تصویب رسیده است.
در مجلس خبرگان قانون اساسی دو پیش‌نویس برای قانون احزاب تهیه شده است، یکی به پیش‌نویس حقوقدانان معروف بوده که آقای دکتر کاتوزیان و مرحوم حسن حبیبی و دکتر عبدالکریم لاهیجی آن را تدوین کردند. یک پیش‌نویس دیگر هم به دست گروهی به نامه هیات بررسی اصول تهیه شد است. آن هیات در واقع پیش‌نویس حقوقدانان را بررسی کردند و در نهایت پیش‌نویس نهایی که امروز به عنوان قانون احزاب مطرح است، تدوین شد. اصل ۲۶ قانون اساسی ما توسط همین اعضای مجلس خبرگان قانون اساسی تهیه شده که بیش از ۴۰نفر از مجتهدان طراز اول در آن حضور داشتند.
- تفاوت‌های این دو متن کجاهاست؟
من هر دو پیش‌نویس حقوقدانان و گروه بررسی اصول را می‌خوانم تا ببینیم به چه نتایجی می‌رسیم. در پیش‌نویس حقوقدانان آمده است: تشکیل احزاب و جمعیت‌ها و انجمن‌های دینی و سیاسی و صنفی آزاد است مشروط بر اینکه اصول استقلال، آزادی و حاکمیت، وحدت ملی و اساس جمهوری اسلامی را نقض نکند. هیچ‌کس نمی‌تواند کسی را به شرکت در هر کدام از این انجمن‌ها و تجمعات دینی و سیاسی و دلخواهش منع یا به شرکت در این گروه‌ها مجبور کند. این اصل را یک گروه ۱۴ نفری متشکل از ۱۰ فقیه و چهار وکیل بررسی می‌کنند. این اصل در نهایت به تصویب می‌رسد.
از سوی دیگر در قانون اساسی برخی اصول مانند اصل نهم، اصول فرادستوری هستند. در اصل نهم، استقلال و آزادی هم‌ردیف هم قرار گرفته‌اند. می‌گوید: اینها تفکیک‌ناپذیرند و حفظ آنان وظیفه حاکمیت و آحاد ملت است. هیچ فرد یا گروهی حق ندارد به نام آزادی به استقلال و تمامیت ارضی ایران کمترین خدشه‌یی وارد کند و در ادامه تاکید می‌کند: همچنین هیچ مقامی حق ندارد به نام حفظ استقلال و تمامیت ارضی کشور، آزادی‌های مشروع را هرچند با وضع قوانین سلب کند. یکی از آزادی‌ها همین آزادی پیوستن به احزاب و تجمعات است.
این مقدمه را برای این عرض کردم که بدانیم اهمیت احزاب در این حد است که حتی قانون اساسی این اجازه را به مجلس شورای اسلامی نداده که هر چه خواست درباره احزاب به تصویب رساند. در اصل نهم که اشاره می‌کند نمی‌توان آزادی‌های مشروع را با وضع قوانین سلب کرد متوجه مجلس است و نیز نمی‌توان گفت آزادی احزاب نامشروع است چرا که این قانون را مجلس خبرگانی تصویب کرده که ۴۰ مجتهد بلا معارض در آن بوده‌اند.
- قانون فعلی احزاب و پیش‌نویس لایحه جدید چه تفاوتی دارد؟
با این مقایسه خواهیم فهمید اولا این پیش‌نویس لایحه جدید چقدر مطالعه نشده و قرار است چه بر سر آزادی احزاب بیاید. هنگام بررسی قانون فعلی احزاب در سال ۱۳۶۰ دو دیدگاه درباره احزاب وجود دارد. یک دیدگاه این است که ما نباید فعالیت احزاب را به ثبت کردن و پروانه گرفتن مشروط کنیم. این دیدگاه مخالف آن بود که گفته شود مادامی که احزاب پروانه فعالیت نگرفته‌اند فعالیت‌شان غیرقانونی است. این دیدگاه می‌گوید ارائه مدارک هویتی هیات موسسین حزب و مرامنامه و اساسنامه آنها به مرجع ذی‌ربط یعنی کمیسیون ماده ۱۰ احزاب وزارت کشور برای تشکیل حزب کافی است. اثبات عدم سوء‌پیشینه و محرومیت از حقوق اجتماعی برای انجام فعالیت حزبی در این دیدگاه کافی است. این یکی از دیدگاه‌هایی بود که در شهریور ۱۳۶۰ در مجلس شورای اسلامی هنگام بررسی قانون فعلی احزاب مطرح شد. دیدگاه دیگر می‌گفت حزب باید پیش از هر گونه فعالیتی، اقدام به اخذ پروانه کند و مادامی که این کار را انجام ندهد فعالیت آن غیرقانونی است.
در نهایت در هنگام تصویب قانون دیدگاهی غلبه پیدا کرده که به آزادی احزاب و منع محدود کردن آنها به اراده حاکمیت معتقد بود. به این دلیل این ادعا را دارم که در ماده ۶ قانون فعلی می‌گوید: فعالیت احزاب آزاد است به شرط اینکه مرتکب تخلفات مندرج در ماده ۱۶ نشود. استحضار دارید مادامی که فعالیتی انجام نشود تخلفی نیز صورت نمی‌گیرد. مفهوم این ماده آن است که احزاب تنها از طریق ارائه اسناد مربوطه مانند اسناد هویتی و مرامنامه و اساسنامه به مراجع ذی‌ربط اعلام موجودیت می‌کنند یعنی همان عقیده نخست که در سال ۱۳۶۰ در مجلس مطرح بود.
در ماده ۱۶ نیز تصریح شده است که اگر احزاب در «حین» فعالیت، تخلف‌هایی مانند شایعه پراکنی و غیره را انجام دهند پرونده آنان در کمیسیون ماده ۱۰ احزاب وزارت کشور بررسی خواهد شد. شدید‌ترین شیوه برخورد نیز شکایت کمیسیون ماده به دادگاه و درخواست انحلال است. تاکید می‌کنم که این برخورد تنها در صورتی امکان‌پذیر است که احزاب فعالیت کنند و مادامی که فعالیت نکنند این ماده بی‌مفهوم خواهد بود. ضمنا در قانون احزاب فعلی بین احزاب دارای پروانه و فاقد آن تفکیک قایل شده است یعنی از سویی فعالیت احزاب به تقدیم مدرک مربوطه وثبت اکتفا شده اما بر اساس ماده ۸ نیز به وزارت کشور «اختیار» داده که پس از بررسی مدارک به درخواست کسب پروانه فعالیت پاسخ دهد، ملاحظه می‌کنید که این تنها یک اختیار است که به وزارت کشور داده شده است و احزاب مکلف به درخواست پروانه فعالیت نیستند یعنی احزاب می‌توانند تنها با ثبت مدارک خود بدون کسب پروانه به فعالیت بپردازند. پرسشی که پیش می‌آید این است که با وجود عدم تکلیف قانونی، چه دلیلی وجود دارد که احزاب درخواست اخذ پروانه کنند. پاسخ در استفاده از یارانه و امکانات دولتی است که البته در پیش‌نویس لایحه جدید برخلاف قانون فعلی بر مساله یارانه احزاب مانور فراوانی داده شده است.
- یعنی در کشور ما احزابی وجود دارد که پروانه فعالیت ندارند؟
دقیقا.
- لطفا مثال بزنید؟
برخی گروه های مذهبی و دینی هستند. این گروه‌ها در هر انتخاباتی لیست ارائه می‌کنند و بیانیه می‌دهند و در کل فعالیت حزبی دارند.
اما در همین قانون فعلی نیز مواد فراوانی وجود دارد که به آنها عمل نشده است. ماده ۱۳ قانون احزاب یکی از مهم‌ترین موادی است که تا به حال به آن عمل نشده است.
این ماده می‌گوید: مرجع رسیدگی به شکایات احزاب و گروه‌ها از کمیسیون ماده ۱۰ احزاب، محاکم دادگستری با رعایت اصل یکصد و شصت و هشتم قانون اساسی است و رای صادره قطعی است. اصل یکصد و شصت و هشتم همان اصلی است که می‌گوید: محاکم باید به صورت علنی و با حضور هیات منصفه برگزار شود. این اصل دو رکن مهم دارد؛ حتما باید دادگاه علنی باشد و دوم اینکه باید دادگاه عمومی باشد نه دادگاه انقلاب و البته با حضور هیات منصفه. به این اصل تا به حال عمل نشده است.
- درباره کدام احزاب این اصل رعایت نشده است؟
گروه های ملی- مذهبی تنها تعدادی از این موارد هستند. دادگاه ملی مذهبی‌ها در سال ۸۱ به صورت غیر علنی برگزار شد. از سوی دیگر ملی مذهبی‌ها با اتکا به همین قانون بارها در انتخابات شرکت و از کاندیداها حمایت کردند اما در دوره‌یی دیگر با آنها برخورد شد.
- درباره احزاب متاخری که ادعای انحلال آنها مطرح است هم همین رویه طی شده است؟
بله. من فکر می‌کنم در روند بررسی به تخلفات احزاب مشارکت و مجاهدین انقلاب اسلامی قانون به طور کامل رعایت نشده است. پس می‌توان گفت ماده ۱۳ قانون فعلی رعایت نشده است.
- شرایط در پیش‌نویس لایحه جدید به چه صورت است؟
همان‌گونه که عرض کردم این پیش‌نویس موارد متعددی دارد که نشان می‌دهد چندان روی آن مطالعه‌یی انجام نشده است. از جمله در ماده ۲۲ از کلمه «فسخ» قانون پیشین استفاده است. این حیرت‌انگیز است چون «فسخ» مربوط به قرارداد‌هاست نه قوانین. قوانین «نسخ» می‌شوند نه «فسخ». دوم اینکه در پیش‌نویس جدید تاکید بسیاری بر کسب پروانه فعالیت شده است یعنی برخلاف قانون جاری دیگر احزاب نمی‌توانند بدون پروانه و تنها با ثبت خود فعالیت کنند. نکته دیگر اینکه در پیش‌نویس شاهد بروز پدیده‌یی جدید به نام مجوز اولیه هستیم یعنی احزاب ابتدا باید یک مجوز برای پیگیری پرونده تشکیل حزب بگیرند. دقت کنید که با این مجوز اولیه حزبی تشکیل نمی‌شود. تنها اجازه‌یی است برای پیگیری پرونده خود از طریق کمیسیون ماده ۱۰ احزاب.
- فکر می‌کنید هدف از تدوین این ماده چیست؟
بهتر است بگوییم هدف از به وجود آوردن این «پدیده» یعنی الزام به اخذ مجوز اولیه آن هم تنها برای کسب پروانه دائمی چیست؟ تجربه نشان می‌دهد که در این موارد دستگاه‌های ذی‌ربط می‌خواهند به کنترل رفتار هیات موسس بپردازند. نکته قابل توجه دیگر که در قانون فعلی احزاب و پیش‌نویس لایحه مشترک است نحوه تصمیم‌گیری کمیسیون موضوع ماده ۱۰ احزاب است. تصمیم‌گیری کمیسیون در قانون جاری گفته شده کمیسیون ماده حداقل با چهار نفر از اعضا رسمیت پیدا می‌کند و ماده ۱۸ تصریح می‌کند که تصمیمات کمیسیون با سه رای معتبر قابل اجراست ولی در تبصره ۵ ماده ۱۰ پیش‌نویس لایحه جدید فرمول دیگری ارائه شده است که برای من روش اجرایی کردن آن مبهم است. این تبصره می‌گوید که رسمیت یافتن جلسات کمیسیون با دو سوم اعضا امکان‌پذیر است.
دقت کنید که کل اعضا پنج نفر هستند. حال این سوال مطرح است که دو سوم پنج نفر را چگونه می‌توان فهمید؟ از سوی دیگر تصریح شده است که تصمیم‌گیری از طریق اکثریت مطلق اعضای حاضر انجام می‌شود. باید فرض کنیم دو سوم اعضای حاضر یعنی پنج نفر سه نفر می‌شود چون اگر بگوییم چهار نفر است آنگاه نمی‌توان از عدد زوج به اکثریت مطلق رسید. حال اکثریت مطلق این سه نفر می‌شود دو نفر ! آیا قرار است تصمیم‌گیری درباره این حق بنیادین و الهی که هم در میثاق‌های بین‌المللی هم در قانون اساسی به آن اشاره شده با دو نفر انجام شود؟ از دیگر مواردی که می‌توان به آنها اشاره کرد…
- پیش از مطرح شدن موارد دیگر، درباره ترکیب کمیسیون ماده ۱۰ پرسشی که مطرح است آن است که این کمیسیون به‌طور کامل از نمایندگان حاکمیت تشکیل شده است. نماینده وزارت کشور، نیروی انتظامی، دو نماینده مجلس و نماینده دادستان اعضای کمیسیون ماده هستند. اما احزاب در این کمیسیون هیچ نماینده‌یی ندارند و این به رابطه یک‌سویه حاکمیت با احزاب منجر نمی‌شود؟
دقیقا، این نکته را می‌خواستم ابتدای گفت‌وگو در تبیین حق‌های بشری مطرح کنم. حق‌هایی که در فصل سوم قانون اساسی بر آنها تاکید شده اصولا در برابر قدرت دولت قابلیت استناد دارند. حکومت‌ها از تمام ابزارها برخوردار هستند. بنابر این اگر دولتی برای افزایش قدرت خود وسوسه شود این خطری است که باید از طریق قانون اساسی از آن جلوگیری کند. راهکار آن بهره‌گیری از فصل مربوطه به حقوق و آزادی‌های عمومی است. پس دولت نباید در بهره‌گیری از این آزادی‌ها دخالت کند. مثل این است که بگوییم متهم درباره خودش قضاوت کند. بنابراین این یک نارسایی قانونی است. ما در ترکیب کمیسیون ماده ۱۰ احزاب، تصمیم‌گیری درباره حق بنیادین بهره‌گیری از آزادی‌های سیاسی را به دولت واگذار کردیم. این با فلسفه وجودی فصل سوم قانون اساسی در تناقض است. در جمع‌بندی کلی فعالیت احزاب اولا به آنها گفته می‌شود تا زمان اخذ پروانه اجازه فعالیت ندارند. ثانیا پروانه را کمیسیونی می‌دهد که به قول شما نماینده حاکمیت است. ثالثا بر‌اساس این پیش‌نویس تا زمان اخذ پروانه قطعی بعد از مجوز اولیه احزاب حق فعالیت ندارند.
- در قانون جاری احزاب چه خلأهایی هست که با استناد به آنها برخی احزاب مانند ملی- مذهبی‌ها که اشاره کردید و تا همین اواخر احزاب مشارکت و مجاهدین انقلاب از فعالیت منع شدند؟
خلأ قانونی وجود ندارد. این احزاب با استناد به ماده ۴۹۸ قانون مجازات اسلامی که درباره فعالیت گروه‌های غیرقانونی است از فعالیت منع شده‌اند. احزابی که پیش از این با استناد به بخش‌هایی دیگر از قانون، فعالیت رسمی می‌کردند. در حالی که قانون احزاب تصریح می‌کند مادامی که تخلفات مصرحه انجام نشود نمی‌توان با آنها برخورد کرد.
- استناد به ماده ۴۹۸ قانون مجازات اسلامی برای منع فعالیت احزاب آیا عملی عادلانه است؟
خیر وقتی می‌خواهیم با حزبی برخورد قانونی کنیم باید به تخلفات مشخص آنها استناد کنیم. در حالی که این ماده درباره تشکیل گروه غیرقانونی است. گروهی که پیش از آن فعالیتی رسمی داشته است و در انتخابات‌ها فعالیت می‌کرده. ملاک باید تخلفات مصرحه در قانون احزاب باشد.
- برخی عبارات مبهم در پیش‌نویس لایحه احزاب وجود دارد.
این ابهامات بیشتر درباره محرومان از تشکیل حزب به چشم می‌خورد. در حالی که در پیش‌نویس از «گردانندگان دستگاه‌های اطلاعاتی و امنیتی رژیم طاغوت» سخن به میان آمده به‌طور جداگانه به «ساواک» نیز اشاره شده است. پس باید مشخص می‌شد کدام دستگاه اطلاعاتی و امنیتی رژیم طاغوت غیر از ساواک را مد نظر دارد؟ یا اینکه به گردانندگان رژیم سابق اشاره شده است در حالی که از یک معلم تا نخست‌وزیر می‌تواند مصداق این عبارت باشد. ابهام در قانون به مثابه موریانه قانون است. این مشکل در قوانین دیگر مانند قانون مطبوعات نیز وجود دارد.
میلاد پورعیسی
اعتماد
